Sobre las (absurdas y perniciosas) mayorías calificadas en la Suprema Corte

En 1994, se otorgó por primera vez al pleno de la Suprema Corte la facultad de declarar con efectos generales ―también llamados erga omnes o universales― la invalidez de leyes, tratados internacionales y otras normas de carácter general que vulneren la Constitución. Desde entonces se estableció también que las resoluciones de la Corte solamente tendrán dichos efectos derogatorios si son aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos de los once ministros que la integran. Así se han invalidado, por ejemplo, desde el decreto que establecía el horario de verano en el Distrito Federal (Controversia constitucional 8/2001) hasta las sanciones establecidas en el Código Penal para el Estado de Veracruz a quien publicase noticias falsas a través de las redes sociales (Acción de inconstitucionalidad 29/2011). A casi veinte años de su existencia, y ahora que las atribuciones del pleno para expulsar leyes del orden jurídico se han extendido al ámbito del juicio de amparo, es pertinente preguntarse si el requisito de mayoría calificada al que se encuentra sujeta toda declaratoria general de inconstitucionalidad trae efectivamente algún beneficio; o si, como parece, representa más bien un despropósito que evita precisamente aquello que se busca conseguir.

La iniciativa del presidente Zedillo ―que introdujo en nuestro sistema procesal constitucional las acciones de inconstitucionalidad y reavivó las controversias constitucionales― planteaba originalmente una mayoría de nueve votos en el pleno para que procediera declarar la invalidez general en estos asuntos.[1] Aunque su exposición de motivos señaló varias veces que el propósito de la reforma era consolidar a la Suprema Corte como “auténtico tribunal constitucional”, no expresó razón alguna para justificar ni el requisito de mayoría calificada ni el elevado número propuesto. Pocos días después, con el escueto argumento de que era necesario “facilitar las acciones de inconstitucionalidad para ser viables (sic),” el Senado redujo el número de votos requerido a ocho.[2] Así fue finalmente aprobada sin mayor discusión por la Cámara de Diputados.[3] Curiosamente, mientras que ninguno de los órganos involucrados en aquel acelerado proceso dio razones ―siquiera implícitamente― para explicar por qué se establecía una votación diferenciada para este tipo de asuntos, ni mencionó país alguno donde así se hiciera, todos señalaron expresamente como objetivos de dichas reformas la “certidumbre jurídica” y la “protección de las minorías”.

Las modificaciones al texto constitucional en materia de amparo de 2011 ―que obtuvieron su configuración legal apenas en abril del año pasado con una nueva ley de amparo― tampoco ofrecen mayor claridad al respecto. Como es bien sabido, con estos aclamados cambios finalmente se flexibilizó el principio de relatividad de las sentencias de amparo ―la mal llamada “fórmula Otero”― y se facultó al pleno de la Corte para expulsar leyes inconstitucionales ahora también a raíz de algunos juicios de amparo resueltos por los tribunales federales –los únicos excluidos de esta nueva regla son los juicios de amparo en materia fiscal-.

Mientras que los artífices de estas recientes reformas simplemente retomaron la mayoría calificada establecida veinte años antes para acciones y controversias, al igual que sus antecesores, tampoco justificaron en forma alguna el requisito.[4] Lo que sí manifestaron nuevamente fue ―con expresiones análogas a las utilizadas dos décadas atrás― su intención de garantizar “seguridad jurídica” y proteger “grupos vulnerables”. Desafortunadamente, si se considera al sistema mexicano de control constitucional en su conjunto, la mayoría calificada en la Corte en realidad no favorece ninguno de esos dos propósitos.

Primero, seguridad jurídica implica que los gobernados tengan la certeza de que a una misma acción le seguirá irremediablemente la misma consecuencia legal, con independencia de quién la cometa. La mayoría calificada en la Corte, por el contrario, hace que en México la validez de una norma general dependa de la naturaleza de la entidad que la impugna. Es decir, una misma ley controvertida exactamente por los mismos vicios, con los mismos argumentos y ante los mismos ministros, puede ser considerada válida e inválida simultáneamente dependiendo de si la demanda la presentó una minoría de legisladores vía acción de inconstitucionalidad o bien un ciudadano mediante un juicio de amparo. Esta situación permite que existan, por un lado, leyes inconstitucionales que serán aplicadas a quienes no tengan los recursos para quejarse y, por el otro, leyes constitucionales que serán inaplicadas únicamente a quien convenza a un juez de su invalidez.[5] Además de la evidente inequidad que fomenta, la medida pervierte la elemental función de guía ―también llamado “efecto educativo”― que deben desempeñar los jueces constitucionales en cualquier Estado de Derecho.

Segundo, constitucionalizar derechos ciertamente puede servir para evitar que las mayorías modifiquen leyes en perjuicio de minorías y grupos vulnerables. Sin embargo, establecer mayorías calificadas en un órgano judicial terminal como es el Pleno de la Corte no ofrece ventaja alguna para tutelar potestades contramayoritarias. Al contrario, el requerir ocho votos de once para dejar sin efectos una ley cuya aplicación ya fue vetada por el máximo intérprete de la Constitución entorpece la realización de los derechos constitucionales, en particular los de los más vulnerables. Piénsese, por ejemplo, en las llamadas “reformas antiaborto” promulgadas en algunos estados (acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009). Mientras que más de la mitad de los ministros las consideró inconstitucionales, al no reunir la votación calificada en el Pleno arrojó un resultado equivalente al propósito de las mayorías legislativas -censuradas por una mayoría simple de la Corte-. Como esas normas no invalidadas podrán seguirse aplicando al grueso de la población que no se ampare, habrá distintas consecuencias legales para la misma situación dependiendo de quién tenga los medios para impugnar y, por ende, los grupos vulnerables serán los más afectados.

Ahora bien, el hecho de que en México se haya optado por un requisito que no cumple con la finalidad manifiesta del constituyente y que no existe en algún otro sistema, no significa que la Corte esté autorizada para burlar o diluir una exigencia constitucional. Para bien o para mal, la mayoría calificada está establecida para las “resoluciones”, es decir, para las sentencias en su totalidad con todas las consideraciones sustenten los puntos resolutivos. Por ello, es cuestionable la acostumbrada práctica del Pleno de dividir las votaciones de sus resoluciones para permitir a quienes se hayan manifestado por la improcedencia de un asunto pronunciarse después también sobre el fondo. El mes pasado, por ejemplo, se invalidó el arraigo en el estado de Aguascalientes (acción de inconstitucionalidad 29/20012). Mientras que sólo siete ministros habían estado de acuerdo con la procedencia de la acción de inconstitucionalidad respectiva, justamente con el voto de dos ministros disidentes que se vieron “obligados por la mayoría” a votar el fondo, es que apenas y se alcanzaron los ocho votos con que finalmente se invalidó la norma local impugnada.

Independientemente de que la afirmación de los ministros “obligados” sea inexacta, pues nada obliga a un ministro a votar en el Pleno más que la Constitución y la ley;[6] la práctica en sí representa una manipulación a modo del principio de continencia de la causa[7] que rige cualquier proceso contradictorio. La Corte ha sido la primera en repetir que resolución no es sinónimo de resolutivos; que las consecuencias jurídicas de una ejecutoria se generan de la totalidad de criterios que la sustentan.[8] Por ello, en asuntos que según la Constitución y la ley representan una unidad y deben resolverse por mayoría calificada, no puede decidir sobre las cuestiones de fondo una constelación de juzgadores distinta a la que decidió sobre las de procedencia. Además, en la medida en que la ley reglamentaria no distingue entre los diferentes considerandos cuando establece que “las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos” serán obligatorias para todos los demás tribunales del país,[9] la práctica de la Corte otorga a las consideraciones tomadas por mayoría simple una fuerza jurisprudencial que el legislador no les quiso dar.

Si bien las mayorías calificadas son efectivamente un despropósito en el modelo mexicano de control constitucional, el pleno de la Corte no tiene atribuciones para dejar de cumplir con el requisito. Por más que las intenciones de los ministros sean buenas, la práctica nunca será suficiente para compensar los problemas que la mayoría calificada genera. Y, en cambio, sí contribuye a perpetuarla en nuestro sistema.

Alfredo Narváez Medécigo. Abogado, maestro en políticas públicas y candidato a doctor en derecho por la Universidad Humboldt de Berlín.