La doctrina ha problematizado una dicotomía básica que subyace la organización política del Estado moderno: la distinción entre aplicar y crear el derecho.1 Esta distinción no es sencilla y a menudo se confunde. Tradicionalmente, el poder legislativo es el encargado de establecer las reglas de juego y el poder judicial, con pericia e imparcialidad, el encargado de asegurar que los jugadores respeten el reglamento al momento de actuar.
Pero la relación no es tan sencilla. La interpretación de los tribunales y las cortes pueden restringir o desatender reglas que estaban escritas o crear supuestos que no estaban previstos.
El jueves pasado el pleno de la Suprema Corte resolvió un asunto que podría resumir parte de este juego. En la controversia constitucional 325/2019, la Corte resolvió que, aunque las resoluciones del instituto son definitivas e inimpugnables en términos del artículo sexto constitucional, la Fiscalía —y otros órganos— sí podría someterla a escrutinio judicial y revocarla, cuando sus efectos impacten en su ámbito competencial.
Es decir, que puede impugnarse una resolución que constitucionalmente es inatacable y que puede revocarse una resolución que constitucionalmente es definitiva. Este artículo recupera las aristas del debate, el saldo de la discusión y los efectos que tendrá el fallo en el derecho de transparencia y acceso a la información pública.
Elementos de la discusión
Para aproximarse a la discusión del pleno es importante tener en cuenta dos reglas previstas en la Constitución. La primera se encuentra en el artículo 105, fracción I, inciso l). Este artículo establece la procedencia de una controversia constitucional cuando se reclamen normas, actos u omisiones entre dos órganos constitucionales autónomos federales (v.gr. el Instituto de Transparencia y la Fiscalía General).
Como nota previa, la controversia constitucional es un medio de control en el que se cuestiona —en lo medular— la invasión a esferas competenciales de órganos, entidades o poderes. En el caso que nos interesa, un órgano constitucional autónomo reclama a otro que su actuar está irrumpiendo atribuciones comprendidas en su nómina competencial.
La segunda norma relevante está en el artículo 6, apartado A, de la Constitución. La norma regula el ejercicio del derecho de acceso a la información, fija las bases del órgano garante en la materia —Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública (INAI)— y establece, con toda claridad, que las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.2
El caso convive con dos reglas constitucionales. Una establece la procedencia de la controversia constitucional cuando la actuación del INAI impacte la esfera competencial de la FGR. Otra regla establece que las resoluciones del INAI son inatacables para la FGR, como sujeto obligado.3 ¿Cuál debe prevalecer?
Precedentes relevantes del caso
No es la primera vez que un sujeto obligado pretende cuestionar en sede judicial una resolución del Instituto de Transparencia. Destacan dos precedentes en la materia: el amparo en revisión 168/2011 y el recurso de reclamación 126/2017.
El primero se refiere a una solicitud de transparencia que en 2008 hace Tita Radilla Martínez a la entonces Procuraduría General de la República, relacionada con todo lo actuado en la averiguación previa del caso Rosendo Radilla Pacheco. La PGR negó la entrega de la información alegando que las averiguaciones previas se consideran información reservada. Tita Radilla presentó un recurso de revisión y el pleno del entonces Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) conoció el caso.
El IFAI resolvió el recurso en 2009, revocando la negativa de PGR y ordenando la entrega de la información. PGR se inconformó, retraso la entrega y presentó un juicio de nulidad contra la resolución.
Tita Radilla presentó un juicio de amparo indirecto reclamando la negativa de la PGR de entregar la información en los términos solicitados por el INAI. Eventualmente el juicio llegó a manos de la primera sala de la Suprema Corte de Justicia. En el amparo en revisión 168/2011 la Corte fue enfática: “los sujetos obligados deben dar cumplimiento incondicional a las resoluciones emitidas por el Instituto de Transparencia al resolver recursos de revisión, sin que sea válida la utilización de recursos jurídicos (…) para eludir dicho cumplimiento”.4
El marco jurídico en el que se falló este asunto en 2011 cambió sustancialmente con la reforma constitucional de 2014. Entre otras cosas, la reforma dotó al IFAI de autonomía constitucional, sus funciones se robustecieron y, más importante, se elevó la cláusula de inatacabilidad de sus resoluciones al texto constitucional.
Este cambio constitucional es relevante para entender lo resuelto por la Corte en el recurso de reclamación 126/2017, el 3 de julio de 2018.
En ese caso, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) presentó una controversia constitucional en contra de una resolución del INAI argumentando —en términos similares a la Fiscalía— que sus efectos tendrían un impacto negativo en su autonomía constitucional.
El ministro instructor Javier Laynez Potisek admitió a trámite la controversia y el INAI presentó un recurso de reclamación argumentando que la controversia debía desecharse, alegando que el artículo 6.º constitucional establecía la inatacabilidad de las resoluciones del INAI, constituyendo un motivo manifiesto e indudable de improcedencia a la controversia presentada por el IFT.
La mayoría de las ministras y ministros no coincidieron con la lectura del INAI. En una votación de siete contra tres,5 declararon infundada la reclamación del INAI y confirmaron la admisión de la controversia. En la opinión dominante del pleno, “no puede estimarse que se actualiza una causa notoria y manifiesta de improcedencia, (en relación) con la prohibición contenida en el artículo 6 constitucional relacionada con la inatacabilidad de este tipo de resoluciones (…) pues para determinar si se actualiza esa prohibición es necesario acudir a la teleología de la norma, con la finalidad de desentrañar su sentido (…)”.6
La voz minoritaria —conformada por los ministros Arturo Zaldívar, José Fernando Franco y Norma Lucía Piña— formuló un voto particular, exponiendo las razones por las que consideraban que asistía la razón al INAI y porque, a su entender, debía desecharse la controversia del IFT.
Sus motivos de disenso se apoyan en la exposición de motivos que dio pie a la reforma constitucional de 2014 en materia de transparencia. Recuperaron la discusión de las Cámaras Legislativas en las que se habría decidido “dejar expresamente establecido (en la Constitución) el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte de las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este aspecto, sino en materia contundente y amplia”.7 En esa lectura —valora la minoría— “el objeto de la reforma fue hacer verdaderamente excepcional la posibilidad de que hubiera algún recurso —de la naturaleza que fuera— para los sujetos obligados (…)”.
De la controversia y sus efectos
El caso que analizó la Suprema Corte en la controversia constitucional 325/2019 se desarrollan de la siguiente forma: En 2019, un particular presentó una solicitud de acceso a la información pidiéndole a la FGR información relacionada con el nombre y cargo del personal de diversas áreas de la Fiscalía. La FGR negó la entrega de la información, argumentando que estaría ante una hipótesis de información clasificada como reservada.
El solicitante recurrió la respuesta de la Fiscalía. El 28 de agosto de 2019, el pleno resolvió el caso, modificando la respuesta y requiriendo al sujeto obligado que proporcionara el nombre de personal operativo/sustantivo adscrito a distintas subprocuradurías y áreas. En estricta constitucionalidad, esta resolución es “vinculatoria, definitiva e inatacable” para la Fiscalía, como sujeto obligado.
Pero la FGR presentó una controversia constitucional en contra de la resolución argumentando que, si la acatará en sus términos, se afectarían las competencias de ese órgano constitucional autónomo.8 Fundamentó su petición en la procedencia de la controversia constitucional prevista en el artículo 105, fracción I, inciso I) (choque competencial entre dos órganos constitucionales autónomos).
El ministro Javier Laynez Potisek admitió la controversia constitucional y la primera sala confirmó su acuerdo. Nuevamente, esta sala consideró que la cláusula prevista en artículo sexto constitucional no era un motivo manifiesto e indudable para desechar una controversia en contra de una resolución del INAI.
Cuando la Corte estudió el caso en el pleno el jueves pasado se enfrentaba a una pregunta más compleja. Fuera del estándar previsto para la admisión de la demanda (actualización de una causa manifiesta de improcedencia) y una vez que ha habría sido integrado la totalidad del expediente, lo que la Corte debía responder era si los sujetos obligados podían “atacar” resoluciones que, constitucionalmente, son “inatacables”.
El proyecto presentado consideraba que sí. En el razonamiento del señor ministro Laynez Potisek, la controversia era procedente y, además, parcialmente fundada. Propuso la invalidez de la resolución emitida por el INAI y, en una votación divida, el pleno respaldo esta posición.
Los argumentos de la mayoría para sostener esta posición son medianamente uniformes. La lectura del ponente es que: “si bien el artículo 6.º constitucional establece que las resoluciones del INAI son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados (como la Fiscalía), lo cierto es que el artículo 105 constitucional regula un cátalogo de conflictos entre órganos del Estado que pueden ser objeto de estudio de controversia constitucional, dentro de los cuales se encuentran los actos del INAI”.
En esta primera grada llama la atención que la Corte se decante por una interpretación de lo particular a lo general, y no al revés. Esto es, el pleno configuró la procedencia de la controversia a manera de excepción: las resoluciones del INAI son inatacables, salvo que impacten esferas competenciales pues, en ese caso, podría activarse la controversia constitucional.
En mi opinión, las pautas interpretativas apuntarían que la lógica debería ser justamente al revés. El principio de especialidad defiende que, cuando exista una cierta incompatibilidad entre dos normas —una general y otra especial (o excepcional)—, debe prevalecer la segunda.9
Este principio supone el tránsito de una regla más amplia, que afecta a todo un género, a una regla menos extensa, que afecta exclusivamente a una especie de dicho género.10
El artículo 105 prevé un supuesto genérico de procedencia contra la actuación del INAI como órgano constitucional autónomo. Y el artículo 6.º prevé una excepción en materia de resoluciones, que “blinda” su impugnabilidad. Así, otra forma de leer la procedenciaes que la controversia constitucional puede activarse contra cualquier actuación del INAI, salvo que se trate de una resolución, cuyo contenido —por excepción— es definitivo e inatacable en términos del artículo 6.º constitucional.
Otra aproximación que tuvo la mayoría para defender la procedencia de la controversia es que no se estaría revisando sustancialmente la resolución del INAI, únicamente se evaluaría si sus efectos y cumplimiento —entrega de información— afectan las competencias constitucionalmente atribuidas a la Fiscalía;11 “el INAI es inatacable en sus determinaciones sustantivas, pero eso no significa que, al resolver el fondo de su materia, no pueda, ocasionalmente, incidir en la competencia de otros órganos y creo que ahí es donde entra la controversia constitucional”.12
Cuando el INAI resuelve un caso, valora sustantivamente sus méritos e imprime efectos se corresponde con los mismos. La instrucción que da el INAI a los sujetos obligados forma parte integral de las resoluciones que el Instituto emite.
Por ello, me parece que la inatacabilidad de las resoluciones del INAI debe abarcar también los efectos que el Instituto fija en cada resolución. Aunque se “blinden” las consideraciones sustantivas, si se abre la puerta a impugnar sus efectos, el resultado es el mismo: el sujeto obligado puede someter a escrutinio judicial una resolución —a pesar de ser inimpugnable— y puede lograr su revocación —a pesar de ser definitiva—.
Finalmente, existe en el razonamiento de la mayoría una aproximación valorativa. La idea de que la cláusula de inatacabilidad de las resoluciones del Instituto es ilógica o irrazonable en el sistema constitucional. Tal y como lo expresa la ministra Rios Farjat: “no creo que podamos tener algún órgano autónomo cuyas determinaciones no sean revisables en ninguna de sus artistas”.13
Lo cierto es que el Pleno está interpretando la norma, matizando su alcance, cuando se trataba de una regla de cumplimiento estricto, más que un principio que puedan interpretarse en mayor o menor medida.
Es importante esta distinción pues a diferencia de los principios constitucionales14 —que están configurados a manera de mandatos de optimización y que reclaman un cumplimiento en grises en la mayor medida posible— las reglas se aplican “todo-o-nada”.15
En el caso, la Constitución fijó pautas operativas de vinculatoriedad, definitividad e inatacabilidad en las resoluciones del INAI, que son reglas y características de sus fallos. En esa lógica, si una regla es aplicable, entonces, ordena hacer exactamente lo que ella exige; nada más y nada menos.16 Tan sencillo como lo expuso la ministra Norma Piña: “al actualizarse una causal de improcedencia derivada directamente de la Constitución —inatacabilidad de las resoluciones del INAI— la controversia es improcedente”.17
A mi entender, no correspondía a la Corte determinar si era justificable o lógico tener órganos autónomos con cláusulas de inimpugnabilidad. El órgano reformador de la Constitución ya habría realizado esa valoración normativa y lo único que debía hacer la Corte era respetar y aplicar el mandato.
Esto es, atender la regla constitucional y evitar conocer y revocar una resolución que no podía ser combatida judicialmente. Al hacerlo, la Corte no solo matizó una regla que debía aplicarse en blanco y negro, también la trastocó, al grado de desnaturalizar su sentido lógico. En última instancia, abrió la puerta para aquello que se debía evitar: una ola de impugnaciones contra resoluciones inatacables que, en el mejor de los casos, retrasen la proporción de la información y, en el peor, la nieguen revocando determinaciones que instruían su entrega.
Daniel Torres Checa. Es abogado por la Universidad Panamericana y candidato a maestro en derecho constitucional por la Escuela Libre de Derecho.
1 Kennedy, Duncan, “Izquierda y Derecho; ensayos de teoría jurídica crítica”, Siglo Veintiuno editores, 2010, p. 14.
2 El único supuesto en el que puede válidamente cuestionarse una resolución del INAI por parte de un sujeto obligado es en materia de seguridad nacional. El “Recurso de Revisión en materia de Seguridad Nacional” debe ser interpuesto por el Consejero Jurídico y lo resuelve directamente la Suprema Corte.
En la Controversia Constitucional 325/2019 la Corte no se enfrentó a este supuesto. Lo que analizó, en suma, es si un sujeto obligado —Fiscalía General de la República — podía cuestionar una resolución del Instituto, alegando una invasión de esferas competenciales.
3 La FGR es un sujeto obligado en términos del artículo 23 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
4 Amparo en Revisión 168/2011, noviembre de 2011, ponente: Arturo Zaldivar Lelo de Larrea, p. 57.
5 La ministra Margarita Beatriz Luna Ramos no acudió a esa sesión por desempeño de una Comisión.
6 Recurso de Reclamación 126/2017-CA, derivado de la Controversia Constitucional 308/2017, ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, 3 de julio de 2018.
7 Dictamen de la Cámara de Senadores, recuperado del Voto minoritario que formulan las y los Sres Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Fernando Franco Gonzales Salas y Norma Lucía Piña Hernández , en el Recurso de Reclamación 126/2017-CA, derivado de la Controversia Constitucional 308/2017, fallado el 3 de julio de 2018.
8 Recurso de Reclamación 181/2019-CA derivado de la Controversia Constitucional 325/2019, ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
9 Tesis I.4.º. C. 220 C, Tribunales Colegiados de Circuito, S.J.F y su Gaceta, Tomo XXXI, febrero de 2010, p. 2788.
10 Bobbio, N., en Teoria dell’Ordinamento Giuridico, G. Giappichelli Editore, Torino, 1960, p. 82.
11 Así se expresa en el proyecto, según lo relatado por el Ministro Laynez Potisek en la sesión del Pleno, p. 8.
12 Sesión Pleno SCJN, lunes 16 mayo de 2022, p.17 disponible aquí.
13 Ibid.
14 En ocasiones a la característica prevista en el artículo sexto se le denomina “principio de inatacabilidad”. Considero que esto únicamente sirve para nombrar la regla operativa prevista en el artículo sexto. No comparto que este sea un “principio constitucional” entendido como mandato de optimización pues, como se expuso, la inimpugnabilidad no puede ser realizada en grados diferentes.
15 Véase, Alexy, R. Teoría de los Derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997.
16 Dworkin, R. Taking Rights Seriously, 2ª. edición, Londres, 1978, pp. 24 y ss. Con respecto al criterio de todo o nada, cfr. Alexy, R. “Zum Begriff des Rechtsprinzips”, en Rechtstheorie Beiheft 1(1979). pp. 68 y ss., citado por Jimenez Gil, W. “Entre reglas y principios”, 2-11-2008.
17 Sesión Pleno SCJN, lunes 16 mayo de 2022, ob. cit. p. 14.