Allá por el año de 2003, durante una sobremesa en el restaurante El Encino, le escuché decir a Rodrigo Morales Manzanares, en tono de broma, una frase más o menos en estos términos: “El Tribunal Electoral siempre falla… y a veces resuelve”. Me ha venido a la mente ese momento, a propósito de una resolución incidental que, en mi concepto, la ejemplifica como pocas.
Ilustración: Víctor Solís
El pasado mes de diciembre, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) emitió un acuerdo por el cual suspendió el proceso revocatorio de mandato hasta en tanto existieran las condiciones presupuestarias que permitieran su reanudación. En desacuerdo con la decisión, varios inconformes acudieron a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) cuya decisión fue revocar la determinación del INE para que realizara las adecuaciones presupuestales que, sin afectar sus actividades sustantivas y los derechos laborales de su personal, garantizaran el adecuado desarrollo de las actividades del proceso revocatorio de mandato. El TEPJF precisó que si aún así subsistía la insuficiencia de recursos, realizara las “gestiones pertinentes ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público [SHCP], a efecto de solicitar las ampliaciones presupuestarias que se requieran para el adecuado desarrollo del proceso de revocación de mandato”.
En la sentencia se afirmó que la SHCP es la “autoridad competente para gestionar erogaciones adicionales a las aprobadas” en el presupuesto de egresos de la federación y se encuentra igualmente obligada a “proveer lo necesario a fin de garantizar instrumentalmente por medio de sus actuaciones, el derecho de la ciudadanía de participar en el proceso de revocación de mandato”. En este sentido, para el supuesto de que fuera necesario, el TEPJF la vinculó a dar respuesta “a la brevedad” y (como si fuera posible de otro modo) “de manera fundada y motivada”, a la solicitud de ampliación presupuestaria. También le ordenó que siguiera “el procedimiento respectivo que dé cauce a la solicitud para que haga efectivo el derecho político de participación de la ciudadanía en el proceso de revocación de mandato”.
El INE procedió en los términos de la decisión judicial: emitió un nuevo acuerdo en el que hizo las adecuaciones presupuestarias —el cual fue confirmado por el propio TEPJF. No obstante, como persistía la insuficiencia financiera, el 13 de enero solicitó a la SHCP la cantidad faltante. Más de 15 días después se recibió la respuesta de la autoridad hacendaria.
En su oficio, el procurador fiscal de la federación sostuvo, esencialmente, que “no es viable jurídicamente otorgar recursos adicionales… pues en el [PEF 2022] no existe disposición ni asignación específica de recursos que permita aumentar el presupuesto” del INE.
Dado que lo resuelto por el TEPJF (la autoridad hacendaria es competente para gestionar erogaciones adicionales a las aprobadas por el PEF y en tanto obligada para hacer efectivo el ejercicio de los derechos de participación política de la ciudadanía, debe dar cauce a la solicitud del INE para hacer efectivo el derecho en cuestión) es incompatible con lo determinado por la SHCP (no es jurídicamente posible la ampliación solicitada), el INE promovió un incidente de incumplimiento de dicha sentencia.
Contra lo que pudiera esperarse ante la claridad de lo ordenado, el 4 de febrero la TEPJF declaró infundado el incidente promovido por la autoridad electoral, pues, en su concepto, la respuesta de SHCP se ajustó a los parámetros establecidos en la sentencia principal: se emitió a la brevedad, se encuentra fundada y motivada, y (aunque usted no lo crea) tomó en consideración los derechos de participación ciudadana en el proceso revocatorio de mandato. Además, para el TEPJF el INE asumió indebidamente que se haya ordenado el otorgamiento de los recursos.
Esta afirmación del fallo incidental es cierta: en la sentencia no se incluye un mandato dirigido a la SHCP para que otorgue los recursos faltantes al INE. Pero lo que sí se dice con toda claridad, y es la única manera en la cual puede entenderse que se haya incorporado como orden judicial, es que una solicitud de ampliación presupuestal era, desde el punto de vista normativo —que es la perspectiva a partir de la cual se apoyó la decisión jurisdiccional—, viable y posible. Por el contrario, lo que sostiene tajantemente la autoridad hacendaria —y lo hace de manera explícita— es que semejante solicitud no era posible jurídicamente.
En términos lógicos, ambas afirmaciones no pueden sostenerse de manera simultánea pues se excluyen mutuamente. De esta manera, no puede aseverarse que se cumpla con la sentencia si el sujeto vinculado al cumplimiento sostiene una tesis incompatible con aquella que rige el sentido de lo decidido.
Aún más, en la sentencia se vinculó a la SHCP para que analizara la eventual solicitud de ampliación presupuestal que presentara el INE en los siguientes términos (se omiten las referencias de notas al pie):
Asimismo, se vincula a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público para que, en términos de los artículos 1, 16, 35, fracción IX, 36, Fracción III, 41, párrafo tercero, base V, APARTADO B, inciso c), de la CPEUM, así como quinto transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil diecinueve; 4, párrafo 2, de la LGIPE, así como 3, 4 y 27, cuarto y quinto transitorios de la LFRM, para que en caso de que el INE haga una solicitud de ampliación presupuestaria para atender dicho proceso, dé respuesta a la brevedad de manera fundada y motivada y siga el procedimiento respectivo que dé cauce a la solicitud para que haga efectivo el derecho político de participación de la ciudadanía en el proceso de revocación de mandato.
Esto, porque la Secretaria de Hacienda y Crédito Público es la autoridad competente para gestionar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos y al igual que el INE (en el ámbito de su competencia) se encuentra obligada a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. Es decir, en el ámbito de sus atribuciones debe proveer lo necesario a fin de garantizar instrumentalmente por medio de sus actuaciones, el derecho de la ciudadanía de participar en el proceso de revocación de mandato para lo cual debe observar, como parte del Estado mexicano al igual que el INE, que tiene el deber de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos políticos, en este caso, a través del proceso de revocación de mandato.
Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que, si el ejercicio de los derechos y libertades no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas, los Estados parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas que fueren necesarias para hacerlos efectivos.
Esto implica que, en el caso, las autoridades adopten todas las medidas administrativas o de otro carácter que sean necesarias para asegurar el pleno goce y ejercicio del derecho político de la ciudadanía de participar en el proceso de revocación de mandato.
En este orden de ideas, la SHCP tiene el deber propio del Estado mexicano de coadyuvar y propiciar la obtención de todos los elementos, así sea dentro de una perspectiva de austeridad, disponibilidad y eficiencia presupuestal, para que sea factible garantizar la efectividad del derecho político-electoral de participación ciudadana.
Lo anterior, es un medida integral y especial para generar las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos de carácter fundamental puedan ser ejercidos de forma efectiva.
Al respecto, cabe advertir que, al no tratarse de una facultad potestativa, sino de una obligación para el Instituto Nacional Electoral prevista y derivada de la propia Constitución general, ello conlleva el deber del Estado mexicano de proporcionar los elementos, así sean dentro de una perspectiva de austeridad, disponibilidad y eficiencia presupuestal, para que la referida obligación constitucional sea factible de garantizar la efectividad del derecho político-electoral de participación ciudadana. [Énfasis del autor]
Para decirlo en una nuez, lo que instruyó el TEPJF a la SHCP fue que ponderara sus atribuciones “para gestionar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos”, con el prisma que ofrecen los deberes constitucionales de promoción, garantía y protección de los derechos humanos reconocidos en el ordenamiento mexicano, entre los que destaca el derecho de participación política en el marco de un proceso revocatorio de mandato. Pues bien, la respuesta de la SHCP es omisa en un ejercicio hermenéutico de estas características, en tanto que, de forma machacona, se limita a invocar y reiterar los artículos 73, fracción VII, 74, fracción IV, y126 de la Constitución, así como el 5º transitorio de la reforma de diciembre de 2019. De hecho, lo más parecido que podría encontrarse en el oficio de respuesta al aspecto que aquí se resalta es el siguiente párrafo:
No obstante las reflexiones que preceden y con el objeto de colaborar para que el Estado Mexicano garantice los derechos políticos-electorales de las mexicanas y los mexicanos para participar en el procedimiento de revocación de mandato, diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal han manifestado su disposición de apoyar al Instituto Nacional Electoral, para participar en los trabajos de resguardo de la documentación e instalaciones, acompañamiento de personal, auxilio mediante equipo altamente cualificado que vela por la salvaguarda de las ciudadanas y los ciudadanos que participan en los ejercicios organizados por ese Instituto, entre otras tareas, por lo que esta Secretaría se encuentra en la mejor disposición para coadyuvar con esas dependencias y entidades para llevar a cabo las acciones necesarias a fin de materializar esta colaboración para el proceso de revocación de mandato.
De forma increíble, para el TEPJF, el mero ofrecimiento de gestiones con otras instancias de la administración pública federal es una conducta adecuada para cumplir con sus responsabilidades de protección y garantía del derecho de participación política y, por ende, suficiente como para afirmar que la SHCP tomó en consideración los derechos de participación ciudadana en el proceso de revocación de mandato. No obstante, en realidad, no se atiende con lo realmente solicitado, según revela una lectura lisa y llana de los párrafos que se han reproducido.
La decisión de la TEPJF de pasar por alto las circunstancias recién indicadas sólo puede obedecer a dos razones: o advirtió que la interpretación que hizo de las disposiciones presupuestarias era un error evidente (y por lo mismo prefirió hacerla a un lado, junto con las obligaciones derivadas del criterio asumido) o, bien, optó, como mero cálculo político, dejar pasar el desacato para no confrontarse con la SHCP y, consecuentemente, con el presidente de la República.
Cualquiera de estas posibilidades es preocupante. La aceptación y cumplimiento de las sentencias judiciales no se produce de manera natural. Por el contrario, la cotidianidad en su acatamiento suelen ser un síntoma propio de sistemas jurídicos desarrollados, propio de una cultura jurídica ampliamente asentada. Hasta que eso se logra, como destaca el juez Breyer, las sentencias —incluidas las de una Corte Suprema— pueden ser desobedecidas o ignoradas.1 Un componente básico para que se generen estas condiciones de aceptabilidad y cumplimiento, que incluso podría considerarse propiamente un presupuesto de ello, es el compromiso del tribunal emisor con su decisión. Si el TEPJF no es capaz de tomar en serio sus propias determinaciones, difícilmente lo hará otra autoridad en el futuro.
Marco A. Zavala Arredondo. Licenciado en derecho por la UNAM. Profesor de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Twitter: @Mzavala71
1 Breyer, S. Cómo hacer funcionar nuestra democracia. El punto de vista de un juez, trad. de Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Fondo de Cultura Económica, México, 2017, p. 38.