Durante el sexenio del presidente López Obrador ha sido una constante el incumplimiento de las sentencias dictadas por el Poder Judicial de la Federación. Frases como “…no me salgan con que la ley es la ley…” han dado cuenta de ello y han mostrado una política constante y consistente de este tipo de incumplimientos como sello de la casa de la llamada 4T.
El Poder Judicial de la Federación, como uno de los tres poderes de la Unión y como poder constituido en la propia Constitución, es el encargado de impartir justicia y sus sentencias tienen fuerza de ley lo que, en términos sencillos, significa que sus efectos son vinculantes y obligatorios. En su función de poder contra mayoritario, en muchos de los medios de control constitucional que resuelve, emite sentencias en contra de los otros poderes de la Unión —Ejecutivo y Legislativo—, lo que en muchos de los casos no es de su agrado y convierte al Poder Judicial en un poder incómodo.
Han sido muchos los temas en los que se han presentado casos de incumplimientos de sentencias o de suspensiones concedidas por el Poder Judicial de la Federación durante este sexenio, por ejemplo, en el momento de la pandemia covid-19 con motivo tanto la aplicación de vacunas como del derecho a recibir una adecuada atención médica hospitalaria; las suspensiones concedidas en contra de la construcción del Tren Maya; las suspensiones concedidas en contra de la construcción del aeropuerto Felipe Ángeles; las suspensiones concedidas contra la distribución de libros de texto gratuitos que no fueran acordes con los planes y programas de estudio aprobados; la orden de entrega de información pública determinada por el INAI y, posteriormente, confirmada en resoluciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación; el nombramiento de los comisionados del INAI; las resoluciones dictadas en contra de las reformas en materia de energía eléctrica, entre otras.
Ahora bien, ante la inminente aprobación de la iniciativa presidencial para reformar a los poderes judiciales federal y locales, como parte del paquete de reformas constitucionales conocido como Plan C, conviene señalar que el pasado 30 de agosto de 2024 un juez de distrito en el estado de Chiapas y una jueza de distrito en el estado de Morelos concedieron la suspensión en diversos juicios de amparo promovidos en contra de la eventual aprobación del procedimiento de reforma constitucional al poder judicial.
En el caso de Chiapas la suspensión se concedió “… respecto de los efectos y consecuencias de los actos reclamados, a fin de que las autoridades responsables que constituyen el Congreso de la Unión, esto es, Cámara de Diputados y Cámara de Senadores, en el ámbito de sus respectivas competencias, continúen con el proceso legislativo y en el caso de la eventual aprobación del decreto de reforma constitucional que constituye la raíz del acto reclamado, se abstengan de enviarlo a las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México para la aprobación correspondiente, hasta en tanto, se resuelva la suspensión definitiva”. Se señaló como fecha para celebrar la audiencia incidental el 6 de septiembre.
Por su parte, en el caso de Morelos la suspensión provisional se concedió para que el efecto de que “… No surta efectos para los quejosos, el proyecto de dictamen relativo a la iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Federal … discutido y aprobado … por la Comisión de Puntos Constitucionales. Lo cual implica que dicho proyecto en particular no podrá ser discutido y votado por la Cámara de Diputados de la nueva legislatura.” La audiencia incidental se fijó para celebrarse el 4 de septiembre.
Más allá de lo cuestionable de estas suspensiones (y que, por supuesto, pueden ser litigadas por parte del Congreso de la Unión), de sus efectos y alcances, suponiendo que las suspensiones definitivas se concedan en los mismos términos y, por tanto, que el Poder Legislativo federal quede constreñido al cumplimiento de estas medidas cautelares, estaremos frente a la misma disyuntiva planteada inicialmente: el cumplimiento que darán las autoridades responsables a dichas determinaciones. En el caso del estado de Chiapas, si bien la reforma puede seguirse discutiendo y analizando, incluso aprobarse, lo cierto es que el Congreso de la Unión deberá abstenerse de enviarla a las legislaturas locales y de Ciudad de México para la aprobación correspondiente, lo que significa que la reforma no pueda ser definitivamente aprobada ni concretarse el procedimiento de reforma previsto en el artículo 135 constitucional; sin embargo, en el caso del estado de Morelos la suspensión es aún más astringente, ya que se señaló que dicho proyecto no podrá ser discutido ni votado por la Cámara de Diputados de la nueva legislatura. En el caso de esta última suspensión, de hecho, al seguirse discutiendo el proyecto de dictamen en la Cámara de Diputados tal como ya se hizo en la maratónica sesión del día de ayer, podría ya haberse configurado ya una violación a la suspensión provisional concedida por esta juez. Pero pensemos que esto aún está a discusión ya que el 4 de septiembre se celebrará la audiencia incidental que se pronunciará sobre la medida cautelar de manera definitiva.
En este contexto la pregunta relevante es: ¿el Congreso de la Unión va a cumplir estas determinaciones judiciales o va a actuar como lo ha hecho durante este sexenio? Como ha sido el sello de la casa 4T. En estos días hemos visto que, al parecer, no es la intención cumplir la orden judicial. El sábado 31 de septiembre, un día después de la notificación de estos acuerdos judiciales, el coordinador de los diputados de Morena en San Lázaro —el diputado Ricardo Monreal— advirtió, a través de un mensaje en redes sociales, que la mayoría legislativa de la 4T “no se somete, ni se someterá a la jurisdicción del juzgado o juzgados que ordenaron o que ordenen frenar la reforma al Poder Judicial, porque no tienen competencia para ello”. Posteriormente, el 3 de septiembre, se llevó a cabo la sesión del pleno de la Cámara de Diputados en una sede alterna, aprobándose al día siguiente en lo general y en lo particular el dictamen de reforma que fue remitido al Senado de la República para continuar con el trámite de reforma.1 Por su parte, la Cámara de Senadores ha señalado que seguirá adelante con el trámite de la reforma. Veremos cómo se desarrolla.
Ahora bien, la propia Constitución establece un procedimiento para el caso del incumplimiento de resoluciones emitidas por el Poder Judicial de la Federación (artículo 107 fracción XVI) e incluso, la Ley de Amparo en su artículo 262, fracción III, establece una pena de 3 a 9 años de prisión, multa de 50 a 500 días y, destitución e inhabilitación de 3 a 9 años para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos, al servidor público que con el carácter de autoridad responsable en el juicio de amparo o en el incidente de suspensión “no obedezca un auto de suspensión debidamente notificado, independientemente de cualquier otro delito en que incurra”. Por su parte, la fracción I del artículo 267 establece una pena de 5 a 10 años de prisión, multa de 100 a 1000 días y, en su caso, destitución e inhabilitación de 5 a 10 años para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos a la autoridad que dolosamente “incumpla una sentencia de amparo o no la haga cumplir”.
Para contextualizar este tipo de incumplimientos conviene ejemplificar con un caso relevante que fue resuelto por la Suprema Corte en la vía de controversia constitucional cuya sentencia aún no ha sido cumplida. En marzo de 2023 el INAI demandó a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, a través de la vía de controversia constitucional ante la Corte, la omisión de concluir el proceso de designación de las personas que debían ocupar tres vacantes de comisionadas en dicho órgano constitucional autónomo, generadas por la conclusión del cargo de los comisionados Rosendoevgueni Monterrey Chepov, Óscar Mauricio Guerra Ford y Francisco Javier Acuña Llamas.2 La Suprema Corte emitió sentencia en dicha controversia constitucional el 2 de octubre de 2023 y resolvió que el Senado de la República había incurrido en la omisión de llevar a cabo su facultad de ejercicio obligatorio ya que por disposición del artículo 76, fracción XII de la Constitución federal le correspondía, de forma exclusiva, la facultad de nombrar a las personas comisionadas del INAI. Así, se declaró la inconstitucional esta omisión del Senado de la República y se le “ordenó” que “dentro del presente período ordinario de sesiones del Congreso de la Unión, lleve a cabo la votación a que refiere el artículo 6, apartado A, fracción VIII, párrafos octavo y noveno, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y designe a las personas comisionadas” que ocuparían las vacantes. De igual forma, en la sentencia se “autorizó” al pleno del INAI a sesionar con menos de cinco personas comisionadas presentes, siempre y cuando ello lo hiciera con la totalidad de sus comisionadas y comisionados designados y de manera colegiada, a efecto de no seguir entorpeciendo la labor constitucional encomendada a dicho órgano constitucional autónomo.
Esta sentencia, como ya se señaló, se dictó el 2 de octubre de 2023 y se indicó que su cumplimiento debía llevarse “dentro del presente período ordinario de sesiones del Congreso de la Unión”, por lo que era claro que se pretendía que la omisión del Senado de la República quedará solventada a más tardar el 15 de diciembre de 2023. No obstante, ello no ocurrió pues dicho periodo de sesiones se cerró sin cumplimentar dicha sentencia y, lo que es más grave aún, se inició un nuevo periodo ordinario de sesiones y se concluyó sin que la omisión hubiere quedado solventada y, por tanto, sin que la sentencia de la Suprema Corte se hubiese cumplido —del 1º de febrero al 30 de abril de 2024—.3
Ante dicho incumplimiento a la sentencia, la ministra presidenta de la Suprema Corte requirió al Senado de la República un informe sobre las gestiones llevadas a cabo para el cumplimiento de la sentencia. La delegada de la Cámara de Senadores informó a la Corte que “…. derivado de la votación correspondiente ‘(…) la presidencia de la mesa directiva declaró que no se reunió la mayoría aprobatoria de las tres quintas partes, así como de las dos terceras partes de las y los Senadores presentes que prevé el artículo 6 constitucional, respectivamente, comunicando que de conformidad con el procedimiento acordado se haría una segunda votación por cédula (…)’; que derivado de la segunda votación ‘(…) no se reunió la mayoría aprobatoria de las tres quintas partes, así como de las dos terceras partes de las y los Senadores presentes que prevé el artículo 6 constitucional, para las vacantes por la conclusión del cargo de los comisionados Rosendoevgueni Monterrey Chepov y Francisco Javier Acuña Llamas, por lo que el procedimiento de votación se declaró concluido (…).” También informó que “(…) la Cámara de Senadores dentro del periodo ordinario de sesiones que comprendió del primero de septiembre al quince de diciembre de dos mil veintitrés, llevó a cabo la votación a que refiere el artículo 6, apartado A, fracción VIII, párrafos octavo y noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para designar a las personas comisionadas que ocuparían las vacantes derivadas de la conclusión del encargo de los comisionados Monterrey Chepov y Acuña Llamas, y con motivo de los resultados obtenidos, el Pleno de la Cámara de Senadores (en uso de las facultades que tiene la Junta de Coordinación Política), determinó que ante la imposibilidad de existir condiciones políticas necesarias y suficientes para que las personas que participaron en los procedimientos respectivos puedan alcanzar la mayoría calificada requerida por la Constitución, estimó necesario dar los mismos por concluidos y generar una nueva convocatoria que haga factible lograr los consensos para resolver en definitiva dichos asuntos (…).” En dicho informe la delegada de la Cámara de Senadores solicitó otorgar una prórroga suficiente para dar cumplimiento a la sentencia dictada.
Mediante auto de 16 de febrero de 2024 la ministra presidenta de la Suprema Corte acordó que no se podía otorgar la prórroga solicitada toda vez que el plazo fue concedido por el pleno de la Corte y ella no tenía facultades para modificar tal determinación. Se señaló que el plazo concedido por la Corte para dar cumplimiento a la ejecutoria finalizó el 15 de diciembre de 2023 y, por tanto, se requería de nueva cuenta a la Cámara de Senadores, para que “de inmediato” informara a la Corte sobre los actos generados para la designación y nombramiento de las personas comisionadas que ocuparán las vacantes derivadas de la conclusión del encargo de los indicados comisionados a que refiere el artículo 6, apartado A, fracción VIII, párrafos octavo y noveno, de la Constitución federal, además se apercibió que en caso de no desahogar el requerimiento, se le impondría una multa de conformidad con el artículo 59, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria.
No obstante, el Senado de la República inició su primer periodo ordinario de sesiones de 2024 y lo concluyó el 30 de abril de ese año y, sin embargo, la sentencia siguió sin ser cumplida. Las personas para ocupar el cargo de comisionadas del INAI no fueron nombradas. Lo que ya no sólo implica un incumplimiento del Senado de la República en su facultad constitucional de ejercicio obligatorio sino ahora también, un incumplimiento a una sentencia de la SCJN, esto es, una doble actuación inconstitucional.
Este ejemplo nos permite advertir claramente, como el Senado de la República, ha incumplido una sentencia del Poder Judicial de la Federación, en este caso, emitida por la Suprema Corte.
Este ejemplo nos lleva a preguntarnos: ¿Qué procede ante un incumplimiento de sentencia dictada en una controversia constitucional? ¿La presidencia de la Suprema Corte debe hacer requerimientos de forma reiterada y consecuente? ¿Cuánto tiempo seguirá el INAI sin estar integrado de manera completa y como lo ordena y prevé el artículo 6º constitucional? ¿Qué acaso el incumplimiento de la sentencia no sigue vulnerando el funcionamiento óptimo del INAI ya que no se atiende al diseño para el que constitucionalmente fue confeccionado? ¿Cuál sería un plazo razonable para el cumplimiento de la sentencia? ¿En donde queda la fuerza y obligatoriedad de una sentencia dictada por la Corte? ¿El órgano condenado a hacer algo puede seguir siendo omiso? ¿Cómo abona este escenario al estado de derecho en nuestro país? ¿Este incumplimiento viola el principio de división de poderes? Las mismas preguntas caben ante un incumplimiento de cualquier sentencia dictada en juicio de amparo o en autos mediante los que se concedió la suspensión.
Al respecto y para el caso de controversias constitucionales, el último párrafo del artículo 105 constitucional señala textualmente que “En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución”, por su parte, el primer párrafo de dicha fracción del artículo 107 constitucional, que es el aplicable, indica que: “XVI.- Si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero dicho incumplimiento es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable para que proceda a su cumplimiento, plazo que podrá ampliarse a solicitud de la autoridad. Cuando sea injustificado o hubiera transcurrido el plazo sin que se hubiese cumplido, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito. Las mismas providencias se tomarán respecto del superior jerárquico de la autoridad responsable si hubiese incurrido en responsabilidad, así como de los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el cargo de la autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria.” [Énfasis de la autora]. En este caso, entonces, de nuevo cabe preguntarse ¿el incumplimiento a la sentencia ha sido justificado? ¿Ha transcurrido un plazo razonable para el cumplimiento de la sentencia? ¿Dos periodos de sesiones ordinarias pueden considerarse un plazo razonable? ¿Cuándo o en qué momento procederá la separación del cargo del titular de la autoridad responsable y su consignación ante el juez de distrito? ¿A quiénes, a todas y todos los integrantes del Senado de la República, o sólo a las y los senadores que no votaron a favor o sólo a aquellos y aquéllas que no acudieron a la sesión? ¿Y que pasa con la integración democrática y popular de dicho órgano? ¿Acaso funciona este sistema de cumplimiento para los casos de sentencias que implican un hacer concreto y específico por parte de un órgano del estado electo popularmente como sucede en este caso?
Como ya se señaló, este mismo procedimiento previsto en la fracción XVI del artículo 107 constitucional es aplicable para el incumplimiento de sentencias dictadas en juicios de amparo y, tratándose de la desobediencia a un auto de suspensión dictado en un juicio de amparo, la fracción XVII del citado artículo 107 constitucional establece que la autoridad responsable de ello será sancionada penalmente, esto es, conforme lo establece el artículo 262 de la Ley de Amparo.
De este modo, ante un constante y consistente modus operandi de la 4T en el sentido de desobedecer los mandamientos judiciales dictados por los órganos del Poder Judicial de la Federación, ya sea suspensiones o sentencias dictadas en los medios de control constitucional, ante una declaración expresa del coordinador de los diputados de Morena en San Lázaro en el sentido de que “no se someterán a la jurisdicción del juzgado o juzgados que ordenaron o que ordenen frenar la reforma al Poder Judicial”, ante una actuación de la Cámara de Diputados en el sentido de seguir adelante con el procedimiento de reforma, aprobarla en lo general y en lo particular y enviar la minuta al Senado de la República, ¿qué podemos esperarnos? ¿De verdad los jueces que concedieron las suspensiones estarán en posición y ánimo de iniciar los procedimientos de desacato correspondientes? ¿La Suprema Corte tendrá la entereza política de concluir este procedimiento, dando vista al ministerio público y consignando a los miembros del órgano que incumplió con las suspensiones? Estará por verse, pero lo que sí se puede concluir es que este sexenio se ha caracterizado por una serie de incumplimientos a los mandamientos judiciales, aunado a que el PJF tampoco ha hecho lo propio para exigir el cumplimiento de sus determinaciones. Todo lo anteriormente narrado genera, sin lugar a duda, una afectación tal vez permanente al principio de división de poderes y al Estado de derecho en nuestro país y la percepción de estos principios por parte de los ciudadanos.
Laura Rojas Zamudio. Asociada investigadora del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho (IFED) A. C. X: @LauRojasZam
1 La discusión inició el martes 3 de septiembre a las 4:10 p.m. y terminó a las 9:37 a.m. del miércoles 4 siguiente. La iniciativa de reforma fue aprobada en lo general con 359 votos a favor, 135 en contra y 0 abstenciones; en lo particular con 357 votos a favor, 130 en contra y 0 abstenciones.
2 Las vacantes de las dos primeras personas se generaron el 31 de marzo de 2022 mientras que la de la última persona mencionada se generó el 31 de marzo de 2023. Se trata de la controversia constitucional 280/2023.
3 De conformidad con los artículos 65 y 66 de la Constitución federal el Congreso de la Unión se reunirá a partir del 1º de septiembre de cada año para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 constitucional, caso en el que se reunirá a partir del 1º de agosto; y a partir del 1º de febrero para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias. El primer período no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 constitucional, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. El segundo período no podrá prolongarse más allá del 30 de abril del mismo año.