La bancada del partido Morena en el Senado metió el acelerador para aprobar diversas reformas en los últimos días de la presente Legislatura. Varias propuestas han generado diversos debates sobre la reducción de contrapesos en los poderes del Estado y los derechos de las personas. Una de las más peligrosas es la reforma que adiciona un artículo a la Ley de Amnistía federal para conceder al poder Ejecutivo federal la facultad exclusiva y directa, sin someterse al proceso previsto en dicha ley, para otorgar amnistías a aquellas personas procesadas o sentenciadas, por cualquier delito que, a juicio de la figura presidencial, aporten elementos comprobables y útiles a la verdad para hechos que éste considere relevantes.1
Esta reforma, promovida por el senador Ricardo Monreal es problemática en dos niveles. Por un lado, ignora el propósito de la Ley de Amnistía a nivel federal y los obstáculos para consolidar su implementación. Y, por el otro, incumple los estándares internacionales más elementales construidos y reiterados por el derecho internacional de los derechos humanos sobre el deber de investigar graves violaciones a derechos humanos.
Respecto al primer nivel de discusión, es importante recordar el espíritu de la Ley de Amnistía aprobada en abril de 2020. La iniciativa de esta norma, enviada por el presidente Andrés Manuel López Obrador, partió del reconocimiento de los impactos del sistema de justicia penal en contra de poblaciones en situación de vulnerabilidad. La exposición de motivos evidencia que “existe una relación inversa entre el acceso a la justicia y la condición económica de las personas. A menor nivel de ingreso, mayor posibilidad de que la justicia se convierta en su antítesis, la injusticia”.2 El contenido de esta iniciativa marcó una diferencia importante y positiva frente a las amnistías tradicionales y controvertidas de la región latinoamericana.
Esta ley abrió la puerta para beneficiar a personas procesadas y sentenciadas por delitos como robo, delitos de drogas, aborto y sedición con la amnistía. El procedimiento incluye una serie de elementos subjetivos a comprobar para obtenerla, como la situación de pobreza, extrema vulnerabilidad, tener una discapacidad permanente o haber cometido el delito por coacción de parte de algún familiar, pareja o grupos del crimen organizado. También es aplicable para personas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas que no hayan contado con un intérprete durante el proceso por cualquiera de los delitos señalados.
Para la implementación de la ley, se creó una Comisión de Amnistías en cabeza de la Secretaría de Gobernación y una serie de lineamientos para la recepción de solicitudes y análisis de los casos.3 A marzo de 2024 se han recibido 2,339 solicitudes de las cuales, 1,632 han sido por delitos de drogas. Para abril, mes donde se cumplen cuatro años de la entrada en vigor de la ley, 371 personas han sido beneficiadas. De éstas, el 89.7 % ha acreditado la situación de pobreza al momento de cometer el delito.4
Si bien la ley ha logrado un efecto reparador en las personas beneficiadas, todavía existen importantes obstáculos para ampliar el alcance de esta ley:5 i) la ausencia de un programa integral de reinserción social para quienes obtienen su libertad por dicho beneficio6; ii) agilizar el proceso de revisión y aprobación de las solicitudes, pues en la gran mayoría de los casos organizaciones de la sociedad civil e incluso la Defensoría Pública Federal han tenido que iniciar estrategias de litigio para demostrar los elementos subjetivos7; iii) revisar el contenido de los delitos previstos en la ley, para realizar los cambios necesarios que eviten que más personas sigan ingresando a prisión por estos delitos, bajo dichas condiciones8 e, iv) impulsar la aprobación y creación de leyes locales e institucionalidad en todos los estados del país, pues la mayoría de los delitos por los cuales se puede otorgar la amnistía, son del fuero común.9
Son varios los retos que tiene esta ley para cumplir plenamente con su objetivo y visibilizar los impactos del enfoque punitivo que ha marcado el proyecto de vida de miles de personas y familias en México. Por ello, sorprende que la bancada de Morena decida insertar un artículo que rompe con la lógica de la exposición de motivos de la misma y no incorpore ningún cambio para beneficiar a más personas para recuperar su libertad y tener un proceso digno de reinserción social.
En un segundo nivel, la reforma aprobada a toda velocidad en el Senado y a debate en la Cámara de Diputados, desempolva de forma engañosa aquellas promesas de pacificación y reconciliación realizadas en 2018 plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo y que, a semanas de la elección presidencial, vuelven con una propuesta que prende todas las alarmas.10 Esto en el contexto de cierre de sexenio donde han aumentado las violaciones graves a derechos humanos, se han diversificado los epicentros de violencias y el ocultamiento de la verdad y la impunidad han sido una constante.
El texto propuesto lejos de presentar una iniciativa seria de un mecanismo extraordinario de verdad y justicia, evidencia una estrategia de corte arbitrario, lejos de la experiencia comparada en la materia. Si bien México requiere un proceso adecuado a la realidad y sus condiciones, la iniciativa de Morena en ningún momento contó con debates públicos con distintos sectores de la sociedad, especialmente, con las víctimas de graves violaciones derechos humanos. Tampoco se elaboró una propuesta técnica que diseñe una arquitectura institucional autónoma, independiente e imparcial, con la participación de los diferentes poderes del Estado, con identificaciones de patrones, criterios de selección y priorización, así como mecanismos de rendición de cuentas. Asimismo, la reforma no prevé ni un día para que se pueda construir un andamiaje institucional; su transitorio establece que entrará en vigor al día siguiente de su publicación.
El texto de la reforma concentra en la figura presidencial definir aspectos medulares como: ¿qué es la verdad?, ¿para qué utilizarla? y ¿cuándo?, conceptos que han tenido un desarrollo profundo en los organismos internacionales en materia de derechos humanos.11 Además, se pretende que sea la o el presidente quien califique cuándo la verdad -su versión de verdad- es útil y comprobable. Esto pone en peligro el cumplimiento del deber de investigar y su relación intrínseca con el derecho a la verdad. 12 Tampoco hay claridad sobre cómo va a garantizar el derecho al acceso a la información sobre dicha percepción de verdad ni el acceso a la justicia de las víctimas de los hechos que el Ejecutivo considere relevantes.
La propuesta también incumple con el estándar internacional construido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos durante más de treinta años de jurisprudencia respecto a las amnistías y la prohibición absoluta de utilizar dicha figura para violaciones graves a derechos humanos.13 El texto del artículo que se pretende adicionar señala que la facultad de otorgar dicha amnistía a personas procesadas y sentenciadas puede ser por cualquier delito.
La narrativa del presidente López Obrador y de la bancada de Morena han visibilizado que esta reforma no está dirigida a amnistiar delitos no graves o delitos políticos. El objetivo se concentra en utilizar la figura para casos de violaciones graves a derechos humanos como Tlatlaya, Ayotzinapa, San Fernando, Atenco y Apatzingán, todas relacionadas con autoridades de seguridad pública y fuerzas armadas, donde en algunos casos ya hay militares procesados por dichas vulneraciones. ¿Por qué en vez de aprobar una reforma ad hoc que aterrizará en mayor impunidad,no se diseña y construye un mecanismo que atienda la crisis de derechos en un país con más de 114 mil personas desaparecidas, decenas de masacres, desplazamientos y cientos de miles de personas asesinadas?
Lamentablemente, el debate en el Congreso de la Unión es vago, sin técnica y difuminado por la polarización, no hay cabida para las víctimas ni para la sociedad civil. Dejan ir la última oportunidad para cumplir las promesas de pacificación y condicionan que, la verdad de los dolores y daños de este país, dependan del cristal con que la mire la figura presidencial.
Adriana Muro Polo. Abogada y directora ejecutiva de Elementa DDHH
1 Dictamen de las comisiones unidas de justicia y de estudios legislativos, segunda con proyecto de decreto por lo que adiciona un artículo 9 a la Ley de Amnistía, en materia de otorgamiento de forma directa.
2 Exposición de motivos de la iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de Amnistía.
3 Acuerdo por el que se crea la Comisión de Amnistía, publicado el 18 de junio de 2020
4 Elementa. Radiografía de la prohibición. Política de drogas 2018-2014.
5 Elementa. ¿Amnistía o Condena? El destino de las personas privadas de la libertad por delitos de drogas.
6 CEPIADET. La ley de Amnistía en México: seguimiento a la implementación y experiencias en el acompañamiento a personas indígenas.
7 CEA Justicia. La reinserción social comunitaria en México: diagnóstico, recomendaciones y rutas de acción:
8 Transitorio quinto de la Ley de Amnistía aprobada el 21 de abril de 2020.
9 Actualmente solo 13 estados de la República Mexicana cuentan con una ley local de amnistía.
10 El punto 6 del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 establecía emprender la construcción de la paz. Como elementos consustanciales a la estrategia de seguridad se promoverá la adopción de modelos de justicia transicional, la cultura de paz y la recuperación de la confianza en la autoridad. Ante la imposibilidad de derrotar las diversas expresiones delictivas por medios exclusiva o preponderantemente policiales y militares y frente al absurdo de querer pacificar con métodos violentos, resulta imperativo considerar la adopción de modelos de justicia transicional que garanticen los derechos de las víctimas y que, al mismo tiempo, hagan posible el desarme y la entrega de los infractores, a quienes se les respetará sus derechos legales y se les propondrá un cambio de vida; se revisarán los expedientes de acusados y sentenciados a la luz de las lógicas de pacificación a fin de determinar si sus casos pueden ser objeto de amnistía o indulto, condicionados en todos los casos al cumplimiento de los cuatro ejes de la justicia transicional: verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición. Se establecerá lo antes posible el Consejo para la Construcción de la Paz, que será una instancia de vinculación y articulación entre todas las instituciones y actores de México y del extranjero que trabajen por la paz. El gobierno federal invitará en todas estas acciones a representaciones de la CNDH y a observadores designados por la Organización de las Naciones Unidas.
11 CIDH. El derecho a la verdad en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.152 Doc. 2, 13 de agosto de 2014.
12 CIDH. Compendio Verdad, Memoria y Justicia y reparación en contextos de transición. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 121, 12 de abril de 2021.
13 Ibidem. Véase también los casos de la Corte IDH Barrios Altos Vs. Perú, Gelman Vs. Uruguay, entre otros.