El gobierno de la República encabezado por Andrés Manuel López Obrador tiene como uno de sus ejes rectores la realización de determinados proyectos, considerados estratégicos, dentro de los que se encuentra el denominado proyecto de desarrollo tren Maya. Así, el gobierno federal ha señalado que la creación e implementación del Tren Maya tiene como objetivo principal el desarrollo integral del sureste de México y la Península de Yucatán.
Sin embargo, varios grupos y organizaciones han alzado la voz y señalado su inconformidad con dicho proyecto por considerar que impactará de manera negativa tanto al medio ambiente como a los pueblos y comunidades indígenas que se encuentran en la zona.
El presente texto tiene como objetivo señalar las violaciones que un grupo de personas, que se adscriben como indígenas, manifiestan en su demanda de amparo -interpuesta ante el juzgado primero con sede en Campeche bajo el registro 26/2020- y exponer algunos de los temas que enfrentará la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en caso de que llegue este amparo a alguna de sus salas.
Ilustración: Víctor Solís
Marco jurídico de la consulta previa indígena
El derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas se encuentra reconocido en el apartado “B” del artículo 2º de la Constitución, donde se establece la obligación del Estado de consultarlos, por ser entidades de interés público, en el diseño, aprobación y aplicación de las políticas públicas relacionadas con su desarrollo, reconociendo el derecho de los pueblos indígenas a formar parte de las decisiones de Estado.
Así, en el caso que nos interesa, al ser el tren maya un mega proyecto de infraestructura, la consulta previa se vuelve una obligación para las autoridades de acuerdo al derecho reconocido en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes (Convenio 169) respecto a la tierra donde se encuentran, así como los recursos naturales existentes en éstas.
Este convenio, en los artículos 2, 6 y 15, señala la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales y garantizar su participación informada en el contexto de desarrollo, instituciones nacionales y programas, así como en tierras. Como principio general, el artículo 6º requiere que las consultas llevadas a cabo en la aplicación de este convenio sean efectuadas de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Asimismo, en su artículo 16, hace referencia al principio del consentimiento libre e informado bajo el contexto de relocalización de pueblos tribales e indígenas; mientras que su artículo 7º reconoce su derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
Es necesario señalar que el derecho a la consulta y el derecho al consentimiento de los pueblos indígenas y tribales son distintos. El derecho al consentimiento requiere que se permita a las comunidades indígenas aceptar o desechar el proyecto en cada una de sus etapas, tras haber sido consultados. Si bien el derecho a la consulta y el derecho al consentimiento se encuentran íntimamente ligados, tal como señalan los artículos 19 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, uno no implica el otro.
Al respecto, resulta fundamental retomar lo explicado por James Anaya, quien señala que el principio del consentimiento, al originarse en un marco de derechos humanos, no contempla el consentimiento como un simple sí a una decisión predeterminada o, en su caso, como un medio de validar un acuerdo desfavorable para los pueblos indígenas afectados. El consentimiento cumple su función de salvaguarda de los derechos humanos cuando no sólo se otorga libremente y con información adecuada, sino cuando además el consentimiento se manifiesta por un acuerdo cuyos términos son justos y aseguran la no violación de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas afectados por el proyecto.1
Lo anterior presupone la participación de los sujetos de la consulta en un proceso de retroalimentación sobre diseño, implementación, mitigación de consecuencias, precauciones a tomar, compensaciones, beneficios y otros aspectos de los proyectos, con el objetivo de asegurar el respeto de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas afectados y de lograr un consenso sobre su viabilidad.2
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que, al garantizar la participación efectiva de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente, con dicha comunidad según sus costumbres y tradiciones.
Este deber requiere que el Estado acepte y brinde información, e implica una comunicación constante entre las partes. Las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o comunidad indígena, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. El aviso temprano proporciona un tiempo para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindar una adecuada respuesta al Estado. El cual debe asegurarse que los miembros del pueblo o comunidad tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluido los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto con conocimiento y de forma voluntaria.
Por último, la consulta debería tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones.3 La Corte Interamericana ha considerado que cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo del pueblo indígena afectado, según sus costumbres y tradiciones. De esta manera,
…siempre que se lleven a cabo proyectos a gran escalaen áreas ocupadas por pueblos indígenas, es probable que estas comunidades tengan que atravesar cambios sociales y económicos profundos que las autoridades competentes no son capaces de entender, mucho menos anticipar. Los efectos principales […] comprenden la pérdida de territorios y tierra tradicional, el desalojo, la migración y el posible reasentamiento, agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural, la destrucción y contaminación del ambiente tradicional, la desorganización social y comunitaria, los negativos impactos sanitarios y nutricionales de larga duración y, en algunos casos, abuso y violencia. Es por esto por lo que se ha considerado esencial el consentimiento libre, previo e informado para la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas en relación con grandes proyectos de desarrollo.4
¿Qué plantea la demanda?
Ahora bien, una vez desarrollado el marco conceptual bajo el cual se debe abordar la demanda, se procede a su análisis.
Los quejosos se autoadscriben indígenas pertenecientes al pueblo Maya Peninsular y Ch’ol, habitantes del territorio maya integrada por los territorios de Campeche, Yucatán, Quintana Roo, Tabasco y Chiapas y promueven demanda de amparo contra actos u omisiones de las autoridades responsables que consideran violatorios a los derechos humanos consagrados en los artículos 1, 2, 14, 16 constitucionales, así como los numerales y 1, 6, 7 y 8 del convenio 169.
En la demanda de amparo se señalan como autoridades responsables al presidente de la República, como ordenador; y tanto al Director del Fondo Nacional de Fomento al Turismo como a la Secretaria de Gobernación y al Director General del Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, como ejecutores.
En la demanda se presentan como actos reclamados la consulta indígena ordenada por el ejecutivo federal y ejecutada en perjuicio de los pueblos indígenas de los estados de Campeche, Yucatán, Quintana Roo, Tabasco y Chiapas. Asimismo, se reclama la consulta y aprobación del proyecto denominado tren maya, cuya acción gubernamental, consideran, se realizó en flagrante violación al derecho humano a una consulta previa libre e informada, de buena fe y culturalmente adecuada.
Lo anterior en tanto que consideran que la consulta no cumplió con los estándares internacionales y se violó el derecho de acceso a la información previa, el principio de participación de los pueblos indígenas y de información previa, a los mecanismos y las formas que las comunidades y pueblos indígenas deliberan para la toma de decisiones sobre acciones gubernamentales que les afecten, al principio de culturalmente adecuada y de acceso a información precisa y cabal, al principio de buena fe y al principio de consentimiento libre. De igual forma, la convocatoria del proceso de consulta indígena y jornada de ejercicio participativo ciudadano sobre el proyecto de desarrollo tren maya, consideran que fue irregular e inconstitucional, toda vez que se violentaron principios constitucionales generales y de derechos humanos.
Así, en la demanda se le reclama de manera directa al Director del Fondo Nacional de Fomento al Turismo y al Director General de Instituto Nacional de Pueblos Indígenas el contenido del Protocolo para el proceso de consulta, dado que éste no se apegó a los estándares internacionales de diseño conjunto con cada una de las comunidades indígenas a ser consultadas al momento de la ejecución del proceso de consulta indígena y jornada de ejercicio participativo ciudadano sobre el proyecto de desarrollo tren maya. Esto, dado que, según señalan los demandantes, no conocían el objeto de la consulta, su materia, quiénes eran los actores, el procedimiento ni las previsiones generales.
La parte quejosa, esencialmente, señala como conceptos de violación la vulneración al derecho al consentimiento libre, previo e informado, al derecho de libre determinación y autonomía y al principio de seguridad jurídica y de legalidad. En este sentido, se arguye que el derecho al consentimiento debe ser entendido como un proceso con varias etapas o fases cuyo objetivo primordial es la generación de acuerdos a partir de diálogo y negociación. Así, toda consulta debe estar orientada a lograr un acuerdo, el cual en casos de que pueda poner en peligro la sobrevivencia del pueblo o comunidad debe contar con el consentimiento de la comunidad.
Al respecto, consideran que el gobierno más bien ha diseñado unilateralmente un plan de afectación total a los territorios arriba mencionados que implica una alteración absoluta a su cosmovisión, por la eventual ejecución del proyecto de desarrollo tren Maya. Lo más preocupante, es que se señala que las cuatro etapas de la consulta -informativa, deliberativa, consulta y acuerdos, y seguimiento- se realizaron en menos de un mes, por lo que la premura con la que se efectuó es indicio de que no es una consulta en realidad, sino que se trata de una simulación.
Asimismo, debe resaltarse que en el desarrollo de la demanda se señala que en ningún momento la responsable consideró de manera efectiva a los pueblos indígenas Ch’ol, Tzeltal, Tzotzil y Maya peninsular, ubicados en el área de influencia del proyecto, como sujetos de derechos. Esto, ya que nunca consensuaron con ellos las directrices del protocolo de consulta como son los lugares de consulta, las fechas, las modalidades y formas para la consulta, tan es así que la denominación de la figura asambleas regionales consultivas no existe en la forma de organización para la toma de decisiones.
Me permito ahondar en lo relativo a la figura de las asambleas regionales consultivas. El protocolo para el proceso de consulta a los pueblos y comunidades indígenas respecto del proyecto de desarrollo tren maya, en el apartado relativo al procedimiento de la consulta, señala en la fase informativa, que se realizarán 15 asambleas regionales informativas. Es, por esto, que los quejosos consideran que dicho protocolo de consulta no garantiza el ejercicio de su derecho libre determinación y autonomía al ir en contra de sus normas, procedimientos e instituciones para la toma de decisiones. Esto porque lo pertinente es que sea su autoridad comunitaria quien los convoque a través de sus instituciones y prácticas, como es la asamblea general comunitaria.
Por lo tanto, consideran que el que tal facultad se lo adjudique un poder del Estado implica una injerencia total a las formas internas de organización y gobierno impidiéndonos ejercer plenamente nuestros derechos y vulnerando nuestras formas propias de organización
¿Qué se espera de la Suprema Corte?
Este asunto, de llegar a la Suprema Corte de Justicia, se erigirá como una oportunidad de analizar el contenido del derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado de las comunidades y pueblos indígenas de nuestro país.
En la normatividad internacional existen diversos instrumentos donde se manifiesta la necesidad de reconocer, respetar y adoptar mecanismos que permitan mejores formas de protección a los derechos de los pueblos indígenas, así como el reconocimiento de sus derechos en las legislaciones nacionales. La Suprema Corte estará llamada a resolver si el gobierno federal actuó con dolo y mala fe, como señalan los quejosos, y deberá dotar de contenido al principio de buena fe que rige al derecho a la consulta, así como el de consentimiento de los pueblos y comunidades indígenas.
Se deberá determinar si en efecto el proyecto de desarrollo no demanda sólo la consulta de los pueblos indígenas, sino que, por su magnitud e impacto, requiere también del consentimiento de las comunidades indígenas.
El caso nos da la oportunidad de abrir un diálogo institucional con mecanismos adecuados que permita escuchar a representantes de las comunidades indígenas y conocer sus demandas, respetando y garantizando sus derechos reconocidos en el orden jurídico.
Se nos presenta la oportunidad de planear el crecimiento y desarrollo económico nacional de tal forma que se respeten los usos y costumbres de las comunidades indígenas, pero sobre todo que se entienda lo que éstas consideran desarrollo y que este concepto, contrario a lo que se nos ha hecho creer, no es homogéneo.
Finalmente, cabe mencionar que la decisión de la Suprema Corte será clave para determinar si este litigio llega o no a tribunales internacionales de derechos humanos.
Melisa S. Ayala García. Abogada por el ITAM. LLM candidate ‘19 por Harvard Law School. Confundadora de Nosotrxs. Twitter: @melissaayala92
1 James Anaya, Consejo de Derechos Humanos 24.º período de sesiones, Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo. Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya: Las industrias extractivas y los pueblos indígenas.
2 Ibidem.
3 Lo anterior se determinó por la Corte Interamericana en el Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172.Asimismo, en Comunidades Indígenas Maya en el Distrito de Toledo vs. Belice, la Comisión Interamericana observó que los Estados deben llevar a cabo consultas efectivas y plenamente informadas con comunidades indígenas con relación a hechos o decisiones que pudieran afectar sus territorios tradicionales. En dicho caso, la Comisión determinó que un procedimiento de “consentimiento pleno e informado” requiere “como mínimo, que todos los integrantes de la comunidad estén plenamente enterados de la naturaleza y consecuencias del proceso que estén provistos de una oportunidad efectiva para participar de manera individual o colectiva”. Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe 40/04, Fondo. Caso 12.052. Comunidades Indígenas Maya en el Distrito de Toledo, supra nota 84, párr. 142. Cfr. también, los Principio del Ecuador, Principio 5.
4 ONU, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas, párr. 66.
Apoyo total a AMLO y al construccion del tren maya
Estimada abogada, parecería que es una demanda de los indígenas de toda la península. No es así y usted lo sabe. ¿Por qué no lo precisa? ¿Por qué omite estos detalles fundamentales? Una pregunta: ¿Cuantos pueblos mayas (comunidades), y de otros grupos, no protestan?
Es importante respetar las comunidades y no hacer a mano alzada amañadas y respetar la selva y que la ley se ejerce y no p
El tren maya atropella los derechos locales. La consulta realizada fue una simulación, por muchas razones documentadas por NU, entre ellas la imposibilidad de decir «NO», por parte de los habitantes y pueblos locales. Además no está claro qué pasará con las tierras de la zona, ya que no sólo se atravesarán esas zonas sino que se hará uso de ese territorio de diversas maneras.