El lunes pasado, a petición del Instituto Nacional Electoral (INE), la Comisión de Venecia, órgano especializado de la Comisión Europea en democracia y elecciones, entregó al propio Instituto una opinión consultiva sobre la iniciativa de reforma electoral presentada por el presidente Andrés Manuel López Obrador, que desde ayer comenzó a discutirse en las cámaras legislativas.
Antes de abordar los puntos más relevantes de este documento de la Comisión, cabe mencionar que esta iniciativa de reforma ya se había discutido públicamente en el seno parlamentario, en una ronda de parlamento abierto, en la que especialistas y expertos en la materia coincidieron en dos puntos fundamentales: por una parte, nuestro sistema electoral aunque con fallas funciona bien y; por la otra, los problemas que tiene, mismos que se han evidenciado a lo largo de los años, no se resuelven con esta reforma. Es más: algunos de los puntos que propone, específicamente los orientados a modificar a las autoridades electorales tanto nacionales como locales, constituyen un retroceso para nuestra joven democracia.
Ahora bien, el procedimiento de la Comisión es serio pero sencillo. Primero, nombra a un grupo de comisionados, en este caso, nombró a cuatro comisionados de nacionalidades española, montenegrino, maltés y estonio. Para realizar una misión como ésta, se incluyeron visitas y entrevistas con las autoridades electorales, especialmente con autoridades del INE, pero también con diputados tanto de Morena como de la oposición, así como una consulta a especialistas con el fin de tener un panorama objetivo de las razones, contenidos y posibles consecuencias de la iniciativa que también estudió a detalle.
De igual forma, la opinión de esta Comisión no se realiza en el vacío si no tiene como un punto de referencia el Código de Buenas Prácticas y otros documentos en materia electoral que forman parte del cuerpo normativo europeo.
Así, la Comisión —siguiendo los estándares en materia de derechos humanos— apunta tres aspectos a su parecer fundamentales para una buena reforma electoral. El primero, contar con una propuesta clara y comprensiva que tome en consideración los estándares internacionales; el segundo, que dicha reforma se adopte por el consenso más amplio posible entre todas las fuerzas políticas y; tercero, que la implementación de dicha reforma se haga y responda a la buena fe.
En este sentido, el análisis de la Comisión se centra principalmente en tres asuntos: la conformación y procedimiento de designación propuesto para las autoridades electorales INE y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) —mediante elección popular—; la transformación del sistema de representación mixto a uno de representación proporcional pura, así como la reducción de 500 a 300 diputados y; por ultimo, el cumplimiento general de los objetivos propuestos por la propia reforma, es decir, a grandes rasgos, mejorar la democracia y reducir sus costos.
Respecto la reducción de los diputados y la transformación a un sistema de representación proporcional puro, la comisión se limita a tener en cuenta que este tipo de conformaciones tienden a beneficiar a los partidos grandes —como por ejemplo (este apunte no es de la comisión sino mío) al partido mayoritario que propuso la iniciativa. Y, a su vez, la Comisión apunta que la propuesta de realizar esta designación a través de listas cerradas beneficia a las cúpulas de los partidos y a los liderazgos locales como pueden ser (otra vez este apunte es mío y no de la Comisión) una mayoría de gobernadores de cierto partido mayoritario. De tal manera, señala con claridad esta opinión, que tales cambios generarían una presión adicional para las autoridades electorales.
Sobre la designación y modificación de las autoridades electorales, la Comisión coincide con los especialistas y expertos nacionales: el sistema electoral mexicano funciona bien y, por ende, las modificaciones que se hagan en él deben enfocarse a resolver los detalles y deficiencias que tiene, los puntos dónde está desactualizado, o aquellos donde merece ser fortalecido. La Comisión no encuentra razones para una transformación sustantiva del modelo actual. En ese sentido, recalca algo que parecería obvio, que cualquier cambio al sistema debe como mínimo ofrecer el mismo nivel de garantía de independencia autonomía y especialización que el sistema hoy vigente.
Respecto del proceso de designación por votación popular para los miembros del INE y el TEPJF, la Comisión señaló que se trata de un proceso inusual y que presenta un alto riesgo en cuanto a la imparcialidad y profesionalización de las personas que integran dichos organismos. La politización de la designación de las autoridades electorales que conllevaría un proceso de campaña, político por naturaleza, afectaría tanto al proceso como a su resultado final. Al integrar órganos electorales, es importante considerar la proporcionalidad, el balance e inclusión de las fuerzas políticas, pero se debe privilegiar sobre todo las capacidades técnicas profesionales, así como aquellas de autonomía e imparcialidad. Y mientras que las primeras características pueden resolverse mediante otros métodos, las segundas quedan desprotegidas o descuidadas en un proceso de selección de elección popular.
Más adelante, con la diplomacia que caracteriza a este tipo de órganos, la Comisión hace un apunte, casi obvio para quien lea con cuidado la iniciativa, respecto la calidad de la parte sustantiva de la iniciativa. Es decir, la propuesta de reforma en sí no resuelve los problemas que ella misma denuncia en su exposición de motivos ni cumple con los objetivos que ahí se señala como la eliminación del fraude electoral -que dicho sea de paso es una práctica que desde hace muchos años ha quedado venturosamente desterrada del sistema político mexicano, al menos como una operación de Estado donde sus instituciones modifican arbitrariamente resultados electorales—, mejorar el sistema democrático, así como introducir la austeridad republicana también en el entramado electoral. Sobre este último aspecto, la Comisión calcula con seriedad tanto los costos de un cambio como el señalado, como los costos que tendrían que destinarse a la operación de las autoridades electorales para cumplir con todo lo que se les encomienda.
Esta opinión tiene de suyo importancia porque refuerza la percepción generalizada, que se evidencia por ejemplo en las encuestas de confianza del INEGI, de que las autoridades electorales son instituciones confiables y que hacen bien su trabajo, además de ofrecer un balance especializado y objetivo. Se trata de un documento clave que advierte los riesgos de esta iniciativa de reforma. Si nuestra democracia retrocede, no van a poder decir que no se les advirtió.
Paula Sofía Vásquez. Analista política y especialista en regulación y derecho electoral.
Un punto sobre el que no se ha reflexionado tiene que ver con la propuesta de cambio normativo respecto de la calificación, por parte del Poder Reformador, de la materia electoral como objeto de legislación única y, por ende, dejar de ser una materia concurrente.
¿Por qué la iniciativa de modificaciones constitucionales en materia electoral propone, entre otros puntos, que la legislación en materia electoral sea legislación única?
La legislación única -unormación- se parece a la legislación que deriva de materias exclusivas en cuanto a que sólo existe un cuerpo normativo que regula la materia de que se trate, pero la diferencia es que no se adscribe la regla de competencia para normar a ninguno de los órdenes de gobierno para que la ejerza en forma exclusiva; sin embargo, se genera, por mandato del Poder Reformador una competencia a favor del Congreso General que, paradójicamente, es exclusiva, pero no es una exclusividad a favor de ninguno de los órdenes de gobierno, por el contrario, el Congreso General actúa por los tres órdenes de gobierno “en forma exclusiva”.
Originalmente planteé que la legislación única implicaba la preexistencia de una materia coincidente y que por efecto de ordenar se emita sobre una materia coincidente legislación única se elimina la facultad coincidente de los órdenes de gobierno, pero con la propuesta de iniciativa de modificaciones constitucionales en materia electoral presentada el 29 de abril de 2022 por el Depositario del Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados (que funge como cámara de origen), existe también la posibilidad de que una materia concurrente como lo es la materia electoral en sus diversas manifestaciones, deje de ser concurrente y se califique por el Poder Reformador como una materia objeto de legislación única. En efecto, uno de los cambios normativos propuestos en la mencionada iniciativa consiste en que la materia electoral deje de ser concurrente y pase a ser objeto de legislación única.
En los planteamientos originales sobre las acciones normativas que lleva a cabo una asamblea constituyente o el Poder Reformador para conformar un sistema federal (Gutiérrez Parada, Oscar, Sistema Federal. Tendencia actual. Federalismo Normativo Centralmente Dirigido, Porrúa-Escuela Libre de Derecho, México, 2016), nos habíamos preguntado si la acción de unormación era más propia de un sistema centralista , es decir, de un Estado Unitario, pero no desarrollamos una posible respuesta porque al considerar el primer caso de unormación, la legislación única en materia procesal penal, entendimos que eliminar la facultad coincidente de los órdenes de gobierno para legislar en dicha materia respondía a una necesidad de uniformar los parámetros regulativos del debido proceso penal, y que ello justificaba la necesidad de que solamente opere legislación única en la materia procesal penal;, sin embargo, la pregunta respecto de la legislación electoral no responde a esa razón de uniformidad. En efecto, subyace a la propuesta de legislación única electoral un fuerte ingrediente de control político eminentemente centralista, pues cometeríamos un grave error si solamente vemos que la propuesta de reforma constitucional que se propone (hacerla objeto de legislación única) es el único cambio normativo que se propone, ya que este cambio normativo es una pieza más de un engranaje mayor que implícitamente tiene un sentido de control central, pues bajo un examen integral de la reforma constitucional se infiere que se busca que nadie más participe en tal engranaje electoral que no sean autoridades centrales; así, por ejemplo, la eliminación de los organismos electorales locales (OPLES), muestra que el control de las elecciones desde una autoridad central es un medio meramente instrumental para controlar elecciones y que ante los parámetros del Estado Constitucional de Derecho, Social y Democrático no se justifica que se trate a la materia electoral como materia objeto de legislación única.
Dr. Oscar Gutiérrez Parada, 7 de noviembre de 2022