No es una anomalía que existan disputas en el interior de un órgano jurisdiccional como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), sino algo propio de un cuerpo colegiado que cuenta con atribuciones muy amplias para intervenir en las disputas que suscitan los procesos de acceso al poder y las dinámicas partidistas. Lo singular es, en todo caso, la intensidad de estas disputas y la frecuencia con la que se ventilan públicamente, involucrando cada vez más a actores externos y afectando muy negativamente la operación y legitimidad de un órgano cuya función más básica es dirimir controversias, no ser fuente de ellas.
Ilustración: Patricio Betteo
El conflicto que suscitó la permanencia del magistrado José Luis Vargas en la presidencia no es un evento aislado en la historia de una institución que pronto cumplirá 25 años dentro del Poder Judicial de la Federación (PJF). En realidad, los acontecimientos de la última semana son el episodio más grave de una prolongada crisis institucional que ha tenido como escenario el proceso de concentración de poder que ocurre en México desde hace tres años, un proceso en el que el Ejecutivo y su coalición han combatido constantemente a una judicatura federal con escasa legitimidad, que enfrenta el desafío de ejercer sus múltiples competencias en un contexto de pandemia e instrumentar una ambiciosa y polémica reforma judicial.
¿Cómo surgió esta crisis? El propósito de este texto es ofrecer algunas coordenadas que permitan comprender los orígenes de la crisis más allá de la coyuntura que propició la salida de Vargas y el nombramiento de un presidente interino que estará en funciones hasta el próximo 1 de septiembre. No se trata, desde luego, de examinar exhaustivamente las disputas del TEPJF, analizar el desempeño de todas las personas que han ocupado su presidencia ni ofrecer un balance del voluminoso conjunto de resoluciones que emite año con año. La idea es, simplemente, poner énfasis en tres aspectos particularmente relevantes para los eventos de las últimas semanas: lo que está en juego en la disputa por la presidencia, la conflictividad crónica que esta posición ha suscitado y el deterioro de las relaciones en la actual integración.
Lo que está en juego
La relación entre tribunales y elecciones en México fue muy tenue en el siglo que transcurrió entre la derrota de la tesis de la incompetencia de origen en los albores de la dictadura de Porfirio Díaz y el proceso de cambio político de finales del siglo XX. Entre 1986 y 1996 se construyó gradualmente una jurisdicción especializada mediante la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel), su transformación en el Tribunal Federal Electoral (Trife) y, luego, en el TEPJF. Como una vasta literatura ha documentado, esta jurisdicción fue determinante para encauzar institucionalmente conflictos que durante el régimen de partido hegemónico se procesaron en instancias políticas. Con el tiempo, sin embargo, la sofisticación de las estrategias de los actores políticos y el éxito de las primeras reformas electorales estimularon un proceso de expansión de la regulación electoral que, en el ámbito jurisdiccional, cristalizó en un crecimiento de la estructura y atribuciones del TEPJF, así como en una pronunciada judicialización.
Fuente: elaboración propia con información de los presupuestos de Egresos de la Federación del periodo 2001-2021
Una de las consecuencias de estas trasformaciones fue la conformación de un Tribunal Electoral acaudalado. Esto es especialmente visible en el incremento del presupuesto que año con año se asigna a la institución, el cual en términos reales pasó de poco más de mil millones de pesos en el año posterior a la elección presidencial de 2000 a alrededor de 2600 millones al año siguiente de la elección de 2018 (ver gráfica 1). Vale la pena reiterarlo: el incremento no sucedió en el vacío, estuvo condicionado por innovaciones jurídicas que ampliaron las facultades del TEPJF. Ejemplo de ello es la configuración de las salas regionales en órganos permanentes a partir de la entrada en vigor de la reforma de 2007-2008 o la creación de la Sala Especializada que desde 2014 está a cargo de resolver los procedimientos especiales sancionadores.
Fuente: elaboración propia con información de los censos de Impartición de Justicia Federal del periodo 2011-2021
La posibilidad de encabezar a una institución que en la década más reciente ha dispuesto anualmente de al menos 2500 millones hizo que su presidencia se convirtiera en una posición aún más atractiva para quienes, de acuerdo con el texto del artículo 99 de la Constitución, pueden acceder a ella: los integrantes de la Sala Superior. Naturalmente, ese atractivo se complementa con al menos dos elementos adicionales: la posibilidad de influir en el procesamiento de los miles de asuntos que resuelven anualmente sus salas en ejercicio de su vasto conjunto de competencias y de encabezar una estructura que en la década más reciente ha estado integrada por al menos 1400 posiciones (ver gráfica 2).
Conviene hacer un alto en el tema de personal para destacar dos cuestiones adicionales. La primera es que la cantidad de posiciones que lo integran se ha mantenido relativamente estable pese a la reducción presupuestal que se observa desde 2019. Y la segunda es que no se trata de cualquier estructura de personal, sino de una que, de acuerdo con la edición más reciente del Censo de Impartición de Justicia Federal, se compone mayoritariamente de cargos con ingresos mensuales superiores a 70 000 pesos. De hecho, el 36.6 % de los 1501 cargos que conforman al personal del TEPJF se encuentra en este rango de ingresos, una cifra que contrasta con el 15.9 % que corresponde a la SCJN, cuyo personal asciende a 3621 posiciones. Aunque estas diferencias se explican en parte porque las cifras del TEPJF consideran al personal tanto de Sala Superior como de las seis salas regionales, el contraste entre una y otra institución es revelador para este análisis en la medida en que ofrece evidencia adicional respecto del interés que suscita la presidencia del TEPJF.
Fuente: elaboración propia con información del Censo de Impartición de Justicia Federal 2021
Una disputa permanente
Presidir un órgano que se ubica en la cúspide de la jurisdicción a la que pertenece supone prestigio, influencia y acceso a recursos. En el caso del TEPJF, el atractivo inherente a la presidencia ha sido alimentado aún más por las renuncias que han propiciado las recurrentes disputas alrededor de la permanencia de las personas que la han ocupado. Para explicar esto conviene comenzar haciendo alusión nuevamente al artículo 99. La reforma electoral de 1996, emulando lo que poco antes hizo con la reforma judicial de 1994 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), introdujo en el tercer párrafo de ese artículo el texto que desde entonces establece las bases para la renovación de la presidencia del TEPJF: “La Sala Superior se integrará por siete Magistrados Electorales. El presidente del Tribunal será elegido por la Sala Superior, de entre sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro años”. Esa disposición fue complementada por otra que, como se explicará a continuación, resultó decisiva para lo que ocurrió posteriormente: la definición de un periodo fijo de diez años para el cargo de magistrado de la Sala Superior.
La primera integración del Tribunal entró en funciones en noviembre de 1996 y eligió como presidente a José Luis de la Peza, exmagistrado en el Tricoel y el Trife. Como la Ley Orgánica del Poder Judicial de Federación (LOPJF) entonces vigente disponía que la renovación de la presidencia tenía que hacerse el último día de septiembre del año que correspondiera, De la Peza concluyó su gestión el 30 de septiembre de 2000. La persona que le sucedió, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, también concluyó su periodo como presidente en el tiempo previsto, pese a las presiones provenientes de diversos partidos políticos. Esto no ocurrió así, sin embargo, en el caso de su sucesor, Eloy Fuentes Cerda, quien renunció a la presidencia en septiembre de 2005, a un año de su elección, en medio de acusaciones por malos manejos administrativos. Su relevo, Leonel Castillo, encabezó a la institución durante la polémica elección de 2006, año en que tuvo que dejar el cargo por la conclusión de los mandatos de quienes formaron parte de esa primera generación.
Alejandro Luna Ramos, magistrado federal, y Margarita Luna Ramos, entonces ministra de la SCJN, fueron el puente entre la primera y segunda integración, pues llegó al TEPJF en 2005 a causa del fallecimiento de José Luis de la Peza. La segunda integración, en una sesión que se efectuó en noviembre de 2006 y fue presidida por Luna Ramos, eligió presidente a Flavio Galván Rivera, una persona que había fungido como secretario general de Acuerdos de la propia Sala Superior en la integración anterior. Un año después, antes de cumplir un año en la presidencia, Galván presentó su renuncia en medio de denuncias de corrupción en contra suya y de algunos de sus colaboradores. El espacio que dejó fue cubierto por María del Carmen Alanís, quien sí culminó el cuatrienio para el que fue elegida. A la salida de ella en 2011, la Sala Superior eligió a Alejandro Luna Ramos, quien dejó la presidencia meses antes de que se cumplieran los cuatro años previstos en la Constitución debido a que su nombramiento de magistrado electoral finalizó en abril de 2015. De este modo, la última persona de esta integración en ocupar la presidencia fue Constancio Carrasco Daza. Su gestión, sin embargo, duró sólo año y medio —periodo en el que, por cierto, no se cubrió la vacante que dejó Luna Ramos— porque en noviembre de 2016 finalizó el nombramiento de las seis personas nombradas en 2006.
La conclusión más obvia que se desprende de este breve recuento es que, desde la creación del TEPJF, la presidencia ha sido una posición codiciada e inestable. La inestabilidad ha sido producto de conflictos internos y externos, pero también, especialmente, de algunas deficiencias del diseño institucional que instauró la reforma electoral de 1996. La primera deficiencia que vale la pena destacar es la tensión que se observa entre el periodo de diez años en que permanecen en el cargo los magistrados y el plazo de cuatro años que corresponde a la presidencia. La combinación de estos plazos planteó un escenario en el que, de no ocurrir imprevistos, pudiesen surgir tres presidencias en cada integración, dos de cuatro años y una de dos. Esto supuso para los integrantes de la Sala tener claridad desde el inicio de sus nombramientos que tendrían sólo tres oportunidades para acceder a la presidencia en sus diez años en el cargo, una condición que hizo a esa posición aún más codiciada y que, posiblemente, resultó decisiva para que ambas integraciones terminasen por tener cuatro presidencias, no tres.
Este primer problema se conjugó con otro igualmente determinante: la ausencia de reglas para el escalonamiento de los relevos de los magistrados. Éste fue, de hecho, uno de los puntos ciegos de la reforma electoral de 1996, no sólo en lo referente al TEPJF sino también al Instituto Federal Electoral. La reforma de 2007-2008 intentó, aparentemente, enmendar esta deficiencia incorporando al artículo 99 una disposición para que la elección de los magistrados fuese escalonada. La solución fue aparente porque los transitorios del decreto en el que se publicó la parte constitucional de la reforma abrieron la puerta a que la aplicación del escalonamiento fuese modificada por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Al final, esta modificación efectivamente se realizó a través de una disposición transitoria incluida en la reforma a dicha ley que se publicó en julio de 2008 y ordenó lo siguiente:
A más tardar el 30 de octubre de 2016, la Cámara de Senadores elegirá a siete nuevos magistrados electorales de la Sala Superior que iniciarán su mandato el 4 de noviembre de 2016; dos de ellos concluirán su mandato el 31 de octubre de 2019, dos más el 31 de octubre de 2022 y los tres restantes el 31 de octubre de 2025. Al aprobar los nombramientos el Senado deberá señalar el período de mandato que corresponde a cada magistrado. Todos aquellos que hayan desempeñado el cargo de magistrado electoral no podrán ser reelectos.
Aunque en la designación de la tercera integración se debió seguir lo que ocho años antes había ordenado el transitorio, esto no ocurrió así. El 20 de octubre de 2016, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 99, pero también en medio de una intensa controversia alrededor del perfil de los candidatos y de una elección basada en cuotas partidistas, el Senado de la República designó a las siete personas que a partir del mes siguiente integrarían la Sala Superior. De acuerdo con lo que disponía el transitorio de 2008, Janine Otálora Malassis, Mónica Aralí Soto Fregoso y Felipe de la Mata Pizaña fueron designados para ocupar el cargo hasta 2025; Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Reyes Rodríguez Mondragón hasta 2022; e Indalfer Infante Gonzales y José Luis Vargas Valdez hasta 2021.
La controversia se acrecentó mucho más en los días posteriores cuando, con las designaciones ya consumadas, el Senado transgredió una vez más el escalonamiento al reformar las disposiciones transitorias de 2008 para ampliar los mandatos de Vargas Valdez y Infante Gonzales de tres a siete años, y los de Fuentes Barrera y Rodríguez Mondragón de 6 a 8. Pese a que esta operación resultó poco conveniente en términos políticos y muy deficiente en términos jurídicos –deficiencias que, por cierto, fueron convalidadas por la SCJN en una decisión que alimentó la controvertida ampliación de la gestión del ministro Arturo Zaldívar— la tercera integración inició funciones el 4 de noviembre de 2016 y eligió presidenta a Otálora Malassis de manera unánime.
El fruto de la manzana envenenada
Otálora fue la responsable de encabezar a un TEPJF con una legitimidad seriamente afectada y que se vio disminuida aún más por las resoluciones que emitió en casos como el rebase de la campaña de Miguel Riquelme a la gubernatura de Coahuila, la anulación de la decisión del INE de no otorgar a Jaime Heliodoro Rodríguez “El Bronco” el registro como candidato a la presidencia, o la revocación de las sanciones a Morena por el fideicomiso Por los Demás. Ella fue también quien entregó a Andrés Manuel López Obrador en agosto de 2018 la constancia de mayoría en una sesión en la que el presidente electo dijo que durante su gobierno no habría “palomas mensajeras ni halcones amenazantes” que buscaran incidir en las decisiones de los tribunales.
Las palomas y halcones, sin embargo, aparecieron al poco tiempo. La decisión que la Sala Superior tomó en diciembre de 2018 de no anular la elección de la gubernatura de Puebla, como proponía el proyecto del magistrado Vargas, propició una rápida fractura que desembocó en la renuncia de Otálora a la presidencia. La renuncia ocurrió, ciertamente, en el contexto de mucha mayor concentración de poder que emergió de la elección de 2018 y, según reportó la prensa, fue también instigada por una operación política que protagonizaron el magistrado Vargas al interior del TEPJF y el consejero jurídico del Ejecutivo federal.
La Sala nombró en enero de 2019 a Felipe Fuentes para concluir los casi 22 meses que restaban a la presidencia de Otálora. Aunque la gestión de Fuentes no estuvo exenta de controversias por su cercanía con un sector del Partido Revolucionario Institucional o la renovación del personal, Fuentes logró culminar su gestión, pero no reelegirse. La presidencia recayó entonces en José Luis Vargas, quien fue electo en una sesión efectuada en noviembre de 2020, en la que contendió con Reyes Rodríguez Mondragón y contó con el apoyo de sólo cuatro magistrados, incluido el de Fuentes Barrera, quien en sus meses como presidente lo incorporó a la instancia a cargo de la supervisión y vigilancia de la administración del TEPJF: la Comisión de la Administración del Consejo de la Judicatura Federal (CJF).
Desde el inicio, la característica principal de la gestión de Vargas fue el conflicto. Entre las muy diversas disputas que enfrentó en sus nueve meses al frente del Tribunal destacan las denuncias en torno a la legalidad de su patrimonio, su enfrentamiento con los consejeros de la Judicatura Federal que forman parte de la Comisión de Administración y las múltiples medidas con las que buscó controlar el funcionamiento colegiado de la Sala Superior. Estas disputas provocaron un deterioro vertiginoso que fue alimentado además por divisiones en la resolución de casos prominentes como los relativos al acuerdo que el INE emitió para limitar la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados o la cancelación de las candidaturas de Félix Salgado Macedonio y Raúl Morón a las gubernaturas de Guerrero y Michoacán.
Una forma de comprender este deterioro es observando la forma en que perdió el respaldo de sus colegas en las votaciones de los asuntos de la Sala Superior hasta quedarse constantemente en minoría. De acuerdo con los datos de un documento interno del TEPJF que analiza 91 votaciones de fondo —no improcedencias— no unánimes efectuadas entre el 6 de noviembre de 2020 y el 14 de julio de 2021, el magistrado Vargas formó parte de la mayoría en sólo 55 % de los casos. En contraste, los magistrados Fuentes y De la Mata votaron con la mayoría en prácticamente cada uno de los 91 asuntos (ver tercer cuadrante de la gráfica 4).
De hecho, cuando se segmentan las 91 votaciones entre las que se resolvieron antes y después de la sesión efectuada el 9 de abril en que se devolvió al INE el caso de Salgado Macedonio, es claro que a partir de esa fecha las alianzas se reconfiguraron. Antes de esa sesión, existía una coalición integrada por las cuatro personas que en noviembre de 2020 respaldaron la postulación de Vargas Valdés a la presidencia: De la Mata, Fuentes, Soto y el propio Vargas. Infante Gonzales se sumó en una proporción considerable de los casos, de modo que la minoría estuvo regularmente conformada por la expresidenta Otálora y el magistrado Rodríguez (ver cuadrante 1 en gráfica 4). Sin embargo, en los casos resueltos a partir del 9 de noviembre las votaciones se reconfiguraron y dieron paso al surgimiento de una nueva coalición integrada ahora por De la Mata, Fuentes, Infante, Otálora y Rodríguez, la misma que el 4 de agosto promovió la controvertida remoción de Vargas y Reyes Rodríguez.
¿Qué explica estos cambios? Aunque encontrar una respuesta trasciende los objetivos de este texto, la información con la que se cuenta permite plantear algunas conjeturas. La primera y más obvia es que la pérdida de respaldo hacia Vargas fue producto de su mal desempeño como presidente. Los conflictos internos y los que ocurrieron con el CJF ofrecen indicios en este sentido. A ello se sumó seguramente el enfrentamiento entre Vargas y quienes censuraron la operación en la que presuntamente participó en enero a finales de 2018 e inicios de 2019 que culminó en la renuncia de Otálora. Es probable también que a ello se haya sumado un comportamiento estratégico por parte de algunos de los integrantes de la Sala, particularmente de los “fieles de la balanza” (Fuentes y De la Mata), que vieron en la coyuntura del proceso de la elección una oportunidad para incidir en sus resultados mediante decisiones que limitaran la posibilidad de que la coalición en el gobierno ampliara su dominio en los órganos de representación.
¿Se tocó fondo?
El desenlace preliminar de este episodio es bien conocido. Durante algunos días tanto Vargas como Rodríguez se ostentaron presidentes. Arturo Zaldívar rechazó la extensión de su mandato como presidente de la SCJN, que estableció un transitorio de la nueva LOPJF, e instó a Vargas a reconocer que ya no había condiciones para que permaneciera al frente del TEPJF. Posteriormente, Rodríguez y Vargas renunciaron a la presidencia y la Sala Superior eligió a Fuentes presidente interino hasta el 1 de septiembre. Después, la SCJN no admitió la controversia que promovió Vargas para controvertir su remoción. Y más tarde, Zaldívar y López Obrador difirieron en su evaluación de la solución temporal a la que se llegó. ¿Qué se puede esperar para las próximas semanas?
Una de las consecuencias inmediatas de la crisis fue la salida de diversos funcionarios clave. No sería extraño, por tanto, que en el corto y mediano plazos haya cambios adicionales en la alta jerarquía del TEPJF. Por supuesto, tampoco lo sería que la presidencia recaiga en uno de los dos magistrados que fueron la bisagra en las votaciones de los últimos tiempos: el interino, Felipe Fuentes, y Felipe de la Mata, la persona que solicitó evaluar el desempeño de Vargas en la sesión pública que se suspendió y que luego reanudaron los cinco magistrados que eligieron a Rodríguez Mondragón. En cualquier caso, independientemente de quién sea la persona que encabece al TEPJF a partir de septiembre, es en extremo deseable que todos y cada uno de los integrantes de la Superior se comporten de manera responsable e institucional, pues sus conflictos propiciaron que lo que ahora está en juego no sea sólo la administración de recursos y la resolución de casos políticamente muy prominentes, sino la propia subsistencia del TEPJF.
Con todo, aun y cuando la responsabilidad prive en el comportamiento de magistradas y magistrados, es factible que la herida no cicatrice y que para la coalición en el gobierno sea aún más prioritario promover una reforma que transforme no sólo la estructura del TEPJF, sino buena parte del marco institucional a cargo de la organización de los comicios y la resolución de conflictos electorales. En la ausencia de las mayorías calificadas que se requieren para modificar la Constitución, ello dependerá en gran medida de las decisiones que tomen los partidos y actores cuyas decisiones sembraron las semillas del conflicto en el que se encuentra una jurisdicción electoral con poca legitimidad, pero cuya función de resolver conflictos es tan relevante como siempre. El diseño del TEPJF requiere ser repensado, sí, pero quizá ésta no sea la coyuntura actual más apropiada para que de ello se obtenga un buen resultado.
Camilo Saavedra Herrera. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Twitter: @camilosaavedra.