Hace unos días, finalmente concluyó la Suprema Corte de discutir algunos de los aspectos neurálgicos de la reforma educativa impulsada por el gobierno de Peña Nieto. Más allá de la postura que se tenga respecto esta reforma, es de suma relevancia desmenuzar los argumentos de los ministros de la Corte para resolver estos asuntos. Se trata, sin más, de la primera reforma estructural sometida a escrutinio constitucional, con todo lo que esto implica para el futuro de la educación en el país.


constitucional

El 26 de febrero de 2013, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que modificó los artículos 3°, fracciones II, III, VII, VIII, IX, y 73, fracción XXV, de la Constitución. El primero fija los criterios del sistema educativo —democrático, nacional, de calidad, etcétera— y establece la obligatoriedad de la evaluación docente para garantizarlos. El segundo atribuye la competencia exclusiva al Congreso federal para establecer el servicio profesional docente.

Esta reforma constitucional suscitó un número elevado de amparos, interpuestos durante marzo y abril de 2013, radicados en juzgados de Puebla y declarados improcedentes.1 Más tarde, el 11 de septiembre de 2013, fue publicado el decreto mediante el que se reformaron varios preceptos de la Ley General de Educación y se expidieron dos nuevas leyes: la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Este segundo decreto también dio lugar a cientos de juicios de amparo indirecto durante el mes de octubre de 2013. Los jueces de distrito admitieron las demandas, sobreseyeron y negaron el amparo a los quejosos, quienes presentaron el recurso de revisión en marzo de 2014. En general, los demandantes estimaban que tal ley violaba los artículos 1°, 3°, 5°, 14, 16 y 123 de la Constitución; así como, ciertas disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional De Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de la Carta De Los Estados Americanos.

Sólo 26 asuntos que contenían los planteamientos de constitucionalidad más trascendentes fueron remitidos a la Corte. La Comisión 69, a cargo del ministro Fernando Franco, fue creada para su resolución y los proyectos se hicieron públicos. El principal paquete de asuntos fue discutido del 22 al 29 de junio de 2015.2

La resolución de la Corte se sustentó en tres nociones básicas: 1) los derechos humanos no son absolutos y pueden estar sujetos a límites frente a otros derechos, bienes o principios; 2) es necesario hallar un equilibrio mediante exámenes o tests de proporcionalidad;3 y 3) el principio del interés superior de la niñez debe observarse en toda decisión de Estado.

Los docentes combatieron la totalidad del decreto de la nueva LGSPD, pero la litis se fijó en el estudio de los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de esta ley, relativos al proceso evaluativo.

Para hacer un estudio adecuado de los agravios, la Corte realizó una distinción necesaria de supuestos normativos según los ámbitos temporales y personales de validez. Así, primero, se distinguió al personal que desease ingresar al servicio después de la entrada en vigor de la ley, de aquel que ya se encontrase en funciones.

En los casos analizados, todos los docentes demostraron ubicarse en el segundo supuesto. Por lo tanto, ya estaban sometidos a las nuevas disposiciones sustantivas y transitorias. Es decir, tenían la obligación de sujetarse al proceso de evaluación, la posibilidad de ser examinados hasta en tres ocasiones e incorporados a los programas de regularización en caso de mostrar resultados insuficientes.

En segundo lugar, la Corte diferenció al personal que contara con un nombramiento provisional de aquel que ostentara uno definitivo. En el caso de los provisionales, en el supuesto de no sujetarse a la evaluación, a la regularización o de no aprobar el tercer examen, serían separados de su cargo por causa justificada. Pero si aprobaban, entonces, obtendrían un nombramiento definitivo. En el segundo supuesto, de nombramientos definitivos, en caso de tener un resultado insuficiente en la evaluación, no se produciría la separación del cargo, sino la readscripción a una función distinta a la docencia, dirección o supervisión o, eventualmente, a la incorporación a programas de retiro.

En este escenario, los demandantes concentraron su argumentación en torno a la posible violación al derecho humano a la estabilidad en el empleo (artículo 123, apartado B, fracción IX, constitucional), ya que, como vimos, la ley justo prevé la posibilidad de separación del cargo. En respuesta, la Suprema Corte sostuvo que tal derecho no es absoluto,4 pues “pueden ocurrir casos justificados de separación o suspensión del servicio, siempre y cuando se encuentren previstos en ley” (p. 75).5

Entonces, para analizar si las limitaciones a este derecho impuestas por la nueva legislación resultaban objetivamente razonables, constitucionalmente válidas, idóneas, necesarias y proporcionales para el fin que persiguen, la Corte realizó un juicio de proporcionalidad y afirmó que:

1) La finalidad legislativa es constitucionalmente legítima, ya que obedece a las siguientes exigencias: crear un servicio profesional docente que mejore la calidad de la educación “en aras de lograr el máximo logro de aprendizaje de los educandos, en específico de los niños” (p. 78), atender al principio del interés superior del menor y dignificar la profesión al garantizar la capacidad de los docentes.

2) Las limitaciones son idóneas y necesarias, pues “es precisamente a través de mecanismos de evaluación que puede asegurarse la calidad en la preparación de los docentes, sin que dicho objetivo pudiera alcanzarse con un costo menor” (p. 79).

3) Las limitaciones resultan proporcionales, ya que se permite a los docentes que se preparen para someterse a los exámenes hasta en tres ocasiones. Además, la separación del personal con nombramiento provisional no es inmediata, sino hasta que se actualice la tercera muestra de insuficiencia; a los que cuenten con nombramiento definitivo se les adscribirá a un área administrativa o incorporará a algún programa de retiro.6

En términos similares, los demandantes estimaron vulnerada su libertad de trabajo (artículo 5° constitucional). Bajo la misma línea argumentativa, la Corte reiteró que este derecho tampoco es absoluto ni ilimitado, y que las condiciones de permanencia del personal docente son justificadas y razonables a la luz de las funciones que realiza.

El requisito de obtención de resultados favorables y las consecuencias de incumplirlo, no impiden que los docentes se dediquen al trabajo que decidan, sino que tienden a proteger el mismo derecho al garantizar la calidad del trabajo y protegen el interés superior del menor al garantizar que recibirá una educación adecuada. Además, el interés de la sociedad en una buena educación supera, en este caso, cualquier prerrogativa individual o particular.7

Otro argumento de los demandantes consistió en que la posibilidad de separación del empleo viola los principios de dignidad humana, nivel de vida adecuado y no regresividad en materia de derechos humanos.8 Pero la Corte tampoco pescó este anzuelo y sostuvo la constitucionalidad y convencionalidad de las disposiciones legales combatidas.

A juicio de la mayoría de los ministros, las normas internacionales justifican que el orden nacional condicione el derecho, “en tanto que se busca a la vez garantizar el derecho de los educandos a recibir un servicio de calidad impartido por docentes calificados, a efecto de cumplir con la característica de ‘disponibilidad’, derivada de la Observación General número 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU” (p. 97).9 Así, la Corte concluyó que no se viola la obligación estatal de no regresividad y, más bien, se desarrolla de manera progresiva el derecho humano a la educación de calidad.

Otro argumento que los docentes plantearon es que las relaciones laborales entre éstos y el Estado deben ser reguladas exclusivamente por leyes de materia laboral. La Corte respondió que si bien tradicionalmente tales relaciones en efecto habían sido reguladas por la Ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, la reforma al artículo 3º constitucional introdujo nuevos procesos y criterios para el ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento laboral de los docentes. Y, por ello, estableció la necesidad de una ley reglamentaria que los especificara; en este sentido, la LGSPD encuentra su validez en dicha disposición de la Constitución.10

Otro dardo de los demandantes consistió en la violación al principio de irretroactividad en su perjuicio. La Corte sostuvo lo contrario, por tres razones. 1) Si el nuevo sistema evaluativo se deriva de preceptos constitucionales, resulta inoperante el argumento que cuestione su retroactividad, pues éstos no pueden serlo. 2) Conforme a la teoría de los componentes de la norma,11 los preceptos legales combatidos regularon supuestos nuevos, no normados ni ejecutados anteriormente (obligación de todos los docentes de sujetarse al proceso evaluativo). 3) Conforme a la teoría derechos adquiridos, los docentes con nombramiento provisional no fueron despojados de derecho alguno, ya que sólo contaban con una expectativa de derecho para obtener eventualmente una plaza.

Respecto del personal docente que ya contaba con un nombramiento definitivo, se estableció el mecanismo adecuado para el respeto de sus derechos adquiridos y para que la separación no fuese automática. Esto es, la tercera insuficiencia en el proceso de evaluación sólo conllevaría las consecuencias ya declaradas justificadas y razonables.12

Por otra parte, los demandantes argumentaron la vulneración al derecho de audiencia, toda vez que a su juicio no se les permitía impugnar la resolución de separación del cargo. Sin embargo, la LGSPD sí prevé los procedimientos que dan participación al trabajador docente. Conforme a los artículos 80, 81 y 82 de la LGSPD, cualquier aspecto relativo a la aplicación correcta del proceso de evaluación, es impugnable mediante un recurso de revisión ante la misma autoridad educativa. O bien, es posible iniciar un procedimiento en sede contenciosa administrativa. Si se trata exclusivamente de la determinación de separación del servicio, entonces, ésta se podrá atacar ante el órgano jurisdiccional competente en materia laboral. Por ello, ante la previsión legal de las vías para combatir las determinaciones de la autoridad, la Corte estimó respetada la garantía de audiencia.13

Por último, se adujo una violación a derechos laborales caracterizados por la bilateralidad individual y colectiva de la relación laboral. Los quejosos consideraron, grosso modo, que el nuevo régimen creado por el legislador incorporaba elementos administrativos a la relación, caracterizados por la unilateralidad de la actuación patronal.

La Corte respondió que las prerrogativas enunciadas por los quejosos no son derechos previstos en la Constitución, sino en la LFTSE14 y que el argumento no es de constitucionalidad, porque sólo contrasta dos normas secundarias entre sí. Además, reiteró que el artículo 3°, fracción III, constitucional otorga al legislador la competencia para especificar las normas que regulan las relaciones laborales de los trabajadores del servicio profesional docente.

Con ésta última determinación, la Suprema Corte decidió negar este grupo de juicios de amparo que atacaban uno de los puntos neurálgicos de la reforma educativa. Sin embargo, para conocer a cabalidad la interpretación que han hecho los ministros sobre esta reforma educativa, es necesario considerar también el régimen de competencias en la materia. En un siguiente texto, justo se abordará esta otra discusión.

Gustavo Eduardo Marín Hernández. Egresado de la carrera de Derecho del ITAM.


1 El sobreseimiento se sustentó, fundamentalmente, en el principio de supremacía constitucional y la fracción I del artículo 61 de la Ley de Amparo, que establece la improcedencia del amparo en contra de adiciones o reformas constitucionales. Ver las correspondientes notas informativas aquí y aquí.

2 El asunto principal discutido y aquí analizado es el amparo en revisión 295/2014, cuyas consideraciones rigieron las de los diversos 311/2014, 317/2014, 298/2014, 316/2014, 327/2014, 328/2014, 297/2014, 312/2014, 313/2014, 400/2014, 402/2014, 381/2014, 397/2014, 315/2014, 399/2014, 426/2014, 429/2014, 403/2014, 382/2014, 430/2014, 428/2014, 427/2014, 384/2014, 385/2014 y 383/2014, resueltos el 30 de junio y 2 de julio de 2015.

3 En éste caso, no todos estuvieron de acuerdo en realizarlo. Seis ministros lo consideraron necesario (Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza y Sánchez Cordero), y cinco (Luna Ramos, Franco González Salas, Medina Mora, Pérez Dayán y Aguilar Morales), no.

4 Vid. jurisprudencia: P./J. 42/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, junio de 2014, Libro 7, Tomo I, p. 43, registro 2006591, que señala el carácter no absoluto de los derechos humanos.

5 Criterio que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 31/2015 (10a.), Semanario Judicial de la Federación (SJF), Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registro 2009989 (11 votos).

6 Criterio que dio lugar a la tesis aislada P. XV/2015 (10a.), SJF, Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registro 2010002 (6 votos).

7 Criterio que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 33/2015 (10a.), SJF, Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registro 2009991 (11 votos).

8 Art. 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece el derecho de toda persona a la educación; el art. 7, inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que prevé la separación del empleo por causa justificada; el diverso 6°, párr. 2°, que establece que los Estados deberán adoptar medidas para lograr la plena efectividad del derecho al trabajo, debiendo figurar la orientación y formación técnico profesional (pp. 93-97).

9 Criterio que dio lugar a las jurisprudencias P./J. 34/2015 y P./J. 35/2015 (10a.), SJF, Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registros 2009992 y 2009990 (11 votos).

10 Criterio que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 30/2015 (10a.), SJF, Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registro 2009987 (11 votos).

11 Jurisprudencia P./J. 123/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,Tomo XIV, octubre de 2001, p. 16. de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.

12 Criterio que dio lugar a las jurisprudencias P./J. 36/2015 y P./J. 37/2015 (10a.), SJF, Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registros 2009994 y 2009993 (11 votos).

13 Criterio que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 33/2015 (10a.), SJF, Pleno, publicada el viernes 25 de septiembre de 2015, registro 2009988 (11 votos).

14 Arts. 46, fr. V, 46 bis, 87, 88 y 89.