Hace algunos meses se analizó en este espacio una decisión del Tribunal Constitucional Federal Alemán que concedió la protección constitucional a los organizadores de una marcha en la ciudad de Stuttgart.1 La importancia de tal decisión radicó en el contexto especial que representa la actual pandemia de covid-19. La decisión del Tribunal Constitucional respetó los criterios jurisprudenciales que ha ido definiendo a través de los años y resolvió permitir el ejercicio de la libertad de reunión. A partir de esta sentencia, un número creciente de manifestantes tomaron las calles en varias ciudades de Alemania.
Una de las ciudades que presenció varias de estas marchas fue la capital alemana de Berlín. Las marchas que tuvieron lugar en esta ciudad llamaron la atención pública porque era visible no sólo la participación de personas que estaban en contra de las medidas para combatir la pandemia de covid-19, sino que se podía observar también la participación de grupos de extrema derecha y neonazis.2
Dentro de este contexto, el 5 de diciembre de 2020, el Tribunal Constitucional Federal Alemán negó una petición urgente (einswilligen Anordnung) a los participantes de una marcha organizada por el grupo Querdenken en la ciudad de Bremen. Aunque la sentencia es breve (1 BvQ 145/20),3 tiene una importancia significativa, pues constituye la primera prohibición desde el comienzo de las nuevas medidas para combatir la segunda ola de contagios causados por el virus SARS-CoV-2. Antes de entrar de lleno en la argumentación del Tribunal Constitucional, resulta conveniente traer a colación el significado especial que conlleva el derecho de libertad de reunión dentro del ordenamiento constitucional alemán.
En el marco de este espacio no es posible ofrecer un estudio dogmático pleno de la libertad de reunión contenida en el artículo 8 de la Ley Fundamental.4 Por ahora, basta indicar que la libertad de reunión es un derecho que cuenta con un lugar trascendente dentro del sistema objetivo de valores establecido por el orden jurídico alemán.5 Parte de esta importancia radica en su estrecha vinculación con la forma de gobierno democrática. Particularmente, como una vía para dar voz a las demandas que no se ven reflejadas en los debates de los partidos políticos.6
Ilustración: Estelí Meza
Como derecho subjetivo, la libertad de reunión garantiza al portador de ese derecho un acceso especial a la jurisdicción ordinaria y constitucional, lo cual puede observarse en su prioridad procesal, materializada en la petición urgente (einswilligen Anordnung). Por su parte, la dimensión objetiva del derecho de reunión exige a la autoridad administrativa respetar el ejercicio de la libertad de reunión y coadyuvar en su realización. A partir de esta dimensión objetiva, el Tribunal Constitucional alemán instituyó el “mandato de cooperación” de la autoridad pública,7 el cual ordena a la autoridad pública entrar en contacto con los organizadores de la reunión y, de esta manera, buscar la mejor forma de armonizar el ejercicio del derecho en cuestión frente a los derechos de terceros.
La libertad de reunión garantiza a los portadores el derecho de fijar el lugar, tiempo, forma y tema de la reunión.8 El Tribunal Constitucional ha evitado establecer una definición del concepto de “reunión” con la finalidad de poder ofrecer la mayor protección constitucional posible a diferentes tipos de manifestaciones públicas.9 Para la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, constituye una intervención al derecho de reunión cualquier acto estatal que impida o dificulte el ejercicio de marchas y reuniones.
Respecto de las restricciones de este derecho, es menester acotar que la Ley Fundamental garantiza la libertad de reunión en dos modalidades: las reuniones en espacios cerrados y las reuniones en espacios abiertos. La diferencia entre las dos se refiere al grado de contacto con derechos de terceros. Las reuniones en espacios cerrados son encuentros de personas en lugares donde existe una estrecha conexión con la esfera privada. Por su parte, las reuniones en espacios abiertos son aquéllas que se llevan a cabo en lugares dedicados al tránsito público; incluso en lugares techados, por ejemplo, el vestíbulo del aeropuerto internacional de Fráncfort del Meno.10
Esta distinción es importante, pues, para el primer tipo de reunión está prohibida la necesidad de una forma especial de autorización. En cambio, la segunda cuenta con una reserva de ley que habilita al legislador a establecer cargas procesales (modos) a los organizadores de la reunión, particularmente, el deber de notificar y contar con un permiso de la autoridad administrativa. La finalidad de esto consiste en que la autoridad pueda realizar un pronóstico de las posibles afectaciones a terceros que lleguen a ocasionarse en la reunión. Lo cual resulta de relevante importancia en las reuniones masivas. En dicho examen, la autoridad realiza una ponderación de los derechos en colisión y decide si otorga el permiso o no. Sin embargo, debido al “mandato de cooperación” y al especial peso de la libertad de reunión, la carga argumentativa está prima facie del lado de la autoridad, es decir, la autoridad debe contar con pruebas suficientes y fehacientes para poder prohibir la reunión.11
Establecido lo anterior, surge la pregunta: ¿qué sucedió con la prohibición de la marcha de Bremen del 5 de diciembre de 2020?
El 28 de octubre pasado, el grupo Querdenken (Initiative Querdenken421 Bremen) notificó a la autoridad administrativa su intención de realizar una marcha, la cual tendría lugar el 5 de diciembre de 2020 en la ciudad de Bremen, con un número aproximado de 5,000 participantes. Conforme al “mandato de cooperación”, la autoridad administrativa contactó a los organizadores para encontrar la mejor manera posible de llevar a cabo la marcha. Durante estas pláticas, los organizadores aceptaron que el número estimado de participantes sería de alrededor de 20,000 personas. Para evitar una aglomeración de gente, la autoridad propuso realizar la manifestación de forma estacionaria, es decir, sin una marcha por las calles de la ciudad. Al no obtener una respuesta por parte de los organizadores, la autoridad decidió negar el permiso el 30 de noviembre.
En la motivación de tal negativa, la autoridad administrativa consideró que el gran número de personas tornaba imposible la existencia de una sana distancia entre cada participante. Asimismo, subrayó que este tipo de marchas masivas, especialmente durante esta pandemia, daba espacio a grupos de extrema derecha, neonazis y hooligans. Lo cual resultaba relevante considerando que el grupo Querdenken ya había sido acusado anteriormente de propiciar ocasiones para difundir voces contrarias a la democracia.12
Los inconformes impugnaron la negativa ante el Tribunal Administrativo de Bremen, en donde se desestimó su pretensión, pues determinó que la medida era proporcional por el alto de riesgo de contagios que se generaban en ese tipo de reuniones llevadas a cabo en espacios públicos reducidos.13 No obstante, el Tribunal Superior Administrativo confirmó la negativa de la autoridad administrativa.14 De ahí que los organizadores acudieron a la jurisdicción constitucional.
El 5 de diciembre, el Tribunal Constitucional, al conocer del caso, resolvió que el otorgamiento del permiso podría tener como consecuencia una afectación del derecho a la vida y a la integridad física (art. 2, párr. 2 de la Ley Fundamental) de los participantes (20,000 personas) y de los agentes de la policía. El Tribunal Constitucional consideró correcto el pronóstico de la autoridad administrativa, así como la ponderación de la jurisdicción ordinaria. En este caso, el resultado de la ponderación del derecho no fue favorable para los inconformes, ya que con la argumentación de su demanda no lograron demostrar que la determinación de las autoridades fuera errónea; hecho significativo, puesto que la carga argumentativa se encontraba prima facie del lado de la autoridad estatal.
Para concluir, solamente podemos decir que esta decisión es importante, puesto que tuvo lugar en el contexto de un nuevo aumento de contagios en el territorio alemán. Aunque la jurisdicción constitucional privilegió, en un inicio, las reuniones públicas bajo medidas sanitarias adecuadas, el incremento en los casos de la enfermedad por coronavirus 2019 y el gran número de participantes en las marchas, han obligado al Tribunal Constitucional a reconsiderar sus propios precedentes. Esta decisión puede dar pie a una nueva regulación de la Ley Federal de Marchas o a la promulgación de nuevas leyes en los Länder. Asimismo, la mención por parte de la autoridad acerca de grupos de extrema derecha y neonazis en las marchas masivas nos remite nuevamente al tema relativo a la constitucionalidad de ese tipo de manifestaciones públicas. Por ahora, solamente queda esperar una posible reconfiguración legal y jurisprudencial de la libertad de reunión dentro del contexto de la pandemia de covid-19.
Arnulfo Daniel Mateos Durán. Licenciado en derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestría (legum magister) en la Universidad de Heidelberg, Alemania, donde actualmente se encuentra finalizando su doctorado bajo la supervisión de Martin Borowski.
1 Véase, Mateos Durán, A., “El Tribunal Constitucional de Alemania y el derecho de reunión en tiempos de covid-19”, nexos. El juego de la Suprema Corte, 7 de mayo de 2020.
2 Cfr., Müller, E., “Miles de personas se manifiestan en Berlín en contra de las restricciones por la pandemia”, El País, 1 de agosto de 2020.
3 Bundesverfassungsgericht 1 BvQ 145/20.
4 Véase, Martes Durán, A., “El Reglamento del Coronavirus y la protesta pública en la ciudad de Stuttgart. Un estudio dogmático del ejercicio de la libertad de reunión durante la pandemia del COVID-19”, (En prensa).
5 BVerfGE 69, 315 (p. 343).
6 BVerfGE 69, 315 (pp. 346 y 347).
7 Bundesverfassungsgericht 1 BvQ 13/01.
8 BVerfGE 73, 206 (p. 249).
9 Cfr., Höfling, W. “Art. 8 [Versammlungsfreiheit]” en M. SACHS (ed.), Grundgesetz – Kommentar, C.H. Beck, 8.ª ed., Múnich, t. 1, 2018, número marginal 17.
10 BVerfGE 128, 226 (p. 254).
11 Cfr., Ebeling, C., Die organisierte Versammlung. Kontinuität zwischen Repression und Schutz, Duncker und Humblot, Berlín, 2017, p. 266.
12 Disponible en: https://bit.ly/2VXsnlT.
13 Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen 5 V 2748/20
14 Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen 1 B 385/20