La pandemia ocasionada por el virus SARS-Cov-2 (COVID-19) ha traído consigo enormes retos sociales, económicos y políticos a nivel mundial. Para evitar el avance de los contagios en la población, la mayoría de los países han decretado diversas limitaciones al ejercicio de las libertades de los individuos. Sin embargo, estas restricciones han dado origen a un cúmulo de decisiones judiciales que buscan contrarrestarlas. Entre éstas, el Tribunal Constitucional Federal de Alemania pronunció una interesante resolución relativa al ejercicio del derecho de reunión.
El 10 de abril de 2020, cierta persona solicitó a la administración pública de la ciudad de Stuttgart, una autorización para la realización de dos manifestaciones, el 15 y 18 del mismo mes. Tales manifestaciones tendrían lugar en el centro de la ciudad, con una duración aproximada de dos horas. Éstas consistirían en una caminata con pancartas, siguiendo siempre las reglas de higiene necesarias (con una separación de 2 metros de distancia entre cada persona). Se esperaba un número máximo de 50 participantes.
Ilustración: Oldemar González
La autoridad administrativa explicó telefónicamente al solicitante que era imposible tomar una decisión al respecto, debido a que existía la prohibición de reunirse en la vía pública. Asimismo, se rehusó a entregarle una resolución por escrito de tal negativa bajo el argumento de que la prohibición surgía del reglamento del coronavirus (CoronaVO) promulgado por el Land de Baden-Württemberg.
En contra de tal prohibición, el demandante promovió una medida cautelar ante el Tribunal Administrativo de Stuttgart, para que ordenara a la autoridad demandada a otorgar el dichoso permiso. El Tribunal Administrativo negó de la solicitud de medida cautelar el 14 de abril; mientras que el Tribunal de Justicia Administrativa desechó de plano la demanda al día siguiente. En su argumentación, el Tribunal de Justicia Administrativa sostuvo que, en el caso concreto, la negativa asumida por la autoridad demandada se fundaba en el parágrafo § 3, párr. 6 del reglamento del coronavirus, que prevé la facultad de hacer excepciones a la prohibición general de reuniones en el espacio público, contenida en el parágrafo § 3, párr. 1 del mismo reglamento.
La pretensión del demandante era que la autoridad reconociera como “razón importante” el ejercicio del derecho fundamental de reunión, de acuerdo a una interpretación conforme del reglamento del coronavirus. Sin embargo, el Tribunal consideró que el demandante no justificó de manera convincente que la autoridad hubiera utilizado incorrectamente su facultad discrecional para que se justificara la expedición del permiso. El Tribunal señaló que el demandante tampoco tomó en consideración otras medidas pertinentes dirigidas a evitar más contagios, por ejemplo, el uso obligatorio de mascarillas médicas. Además, indicó que no se descartaba la posibilidad de que en el desarrollo de la manifestación existieran contactos directos entre los participantes, que pudieran desencadenar más contagios. Por último, el Tribunal reconoció que la negativa constituía una intervención relevante y extraordinaria al derecho de reunión, protegido por el artículo 8º de la Ley Fundamental alemana. Pero, tal intervención era proporcional en sentido estricto. Pues al negarse el permiso, la autoridad tuvo claro que hasta el momento no existía vacuna alguna o un medicamento eficaz contra el COVID-19 ydecidió proteger la integridad de un gran número de personas.
Inconforme con la negativa de la jurisdicción ordinaria, esta persona organizador de la manifestación presentó el 16 de abril, ante el Tribunal Constitucional Federal alemán, una solicitud urgente para la emisión de una medida cautelar administrativa. En su escrito adujo que debido a la proximidad de la fechade la reunión (18 de abril), existía un peligro inminente de la pérdida irreparable de ese derecho. Asimismo, se quejó de que no existía un fundamento legal para prohibir el derecho de reunión. Según el impugnante, el punto de vista del Tribunal de Justicia, que estimaba al reglamento del coronavirus como una prohibición preventiva con reserva de autorización (dispensa), contradecía la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El 17 de abril, el Tribunal Constitucional admitió la demanda constitucional y resolvió la solicitud. En el estudio del caso, consideró que en su jurisprudencia el derecho de reunión tenía reconocido un papel estructural por tratarse de una libertad esencial para la democracia. De igual manera, sostuvo que de conformidad con el artículo 8º párrafo 2 de la Ley Fundamental las reuniones en espacios públicos podían ser restringidas por la ley; en tanto que otras intervenciones en el derecho de reunión eran constitucionales cuando protegían bienes del mismo peso o bajo una estricta garantía del test de proporcionalidad.
Para el Tribunal Constitucional, la actuación de la autoridad administrativa responsable no se apegaba al significado y alcance del artículo 8º de la Ley Fundamental, por lo que era inadecuado el uso del margen de discrecionalidad otorgado por el reglamento del coronavirus. En virtud de que la negativa absoluta de la expedición de cualquier determinación legal, ya fuera autorizando o negando la reunión, daba a entender que la autoridad, al interpretar el reglamento, no había tomado en cuenta ningún margen de discrecionalidad, pues estableció de plano la existencia de una prohibición absoluta.
Además, si bien la autoridad demandada en sus planteamientos señaló que permitir el desarrollo de una manifestación podría aumentar el número de casos de contagio, el Tribunal Constitucional consideró ese argumento irrelevante, pues la negativa total no ofrecía un margen que pudiera ser reparado. De ese modo, el Tribunal Constitucional centró la litis en determinar si el reglamento del coronavirus contenía una dispensa y si era posible otorgar permisos para el ejercicio del derecho demanifestarse en la vía pública.
Por tal motivo, sostuvo que la regulación del reglamento debía ser interpretada conforme al artículo 8º de la Ley Fundamental y, con base en esta interpretación, la autoridad estaba obligada a realizar una exhaustiva consideración de las circunstancias de cada caso. Lo anterior, porque cualquier decisión relativa a la autorización de una reunión presuponía la existencia de una cooperación entre la autoridad y el solicitante. En otras palabras, era necesaria la búsqueda de otras formas posibles de reunión. Por ejemplo, una reunión con un menor número de participantes o con criterios más estrictos.
Finalmente, pese a que el Tribunal Constitucional reconoció la existencia de un alto número de contagios en Stuttgart, estimó que esa situación no impedía la realización de manifestaciones, porque éstas debían ser producto de una “práctica concordancia”, entre la protección del derecho a la viday el derecho de reunión. Por tanto, ordenó a la autoridad administrativa pronunciarse sobre la viabilidad de la manifestación y, en caso de que no emitiera alguna decisión, la manifestación se llevaría a cabo en el lugar planeado originalmente por el solicitante.
Como se puede observar, antes de realizar una ponderación de los derechos en colisión, el Tribunal Constitucional Federal alemán se apegó a la estructura del derecho fundamental en cuestión. El Tribunal examinó los requisitos para el ejerciciodel derecho de reunión y su importancia dentro del orden de valores de la Ley Fundamental. Lo que fue congruente con la jurisprudencia que ha ido construyendo a lo largo de los años. La observancia de estos criterios hace posible el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales, incluso, en tiempos de la pandemia del COVID-19.
Arnulfo Daniel Mateos Durán. Licenciado en derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestría (legum magister) en la Universidad de Heidelberg, Alemania, donde actualmente se encuentra finalizando su doctorado bajo la supervisión de Martin Borowski.
Solamente quisiera aclarar que el uso del término «dispensa» en el texto no debe confundirse con la figura administrativa de ese mismo nombre que es aplicable a la «prohibición represiva con reserva de exoneración». La prohibición preventiva con reserva de autorización a la que se refiere el texto constituye en el derecho administrativo un «permiso de control» para ciertas actuaciones establecido por el legislador. Para entender mejor estas figuras, véase: Maurer, Hartmut, Derecho Administrativo Alemán, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2012.