Hace casi dos años escribí en este medio qué eran las amnistías de acuerdo con el derecho internacional. Partiendo de ello, la intención de esta segunda entrega es ahondar en la práctica de las amnistías alrededor del mundo para responder dos cuestiones principales: cómo se han utilizado y si han tenido efectos en la construcción de paz. De esta manera, se podrá reflexionar sobre los antecedentes de la recién aprobada Ley de Amnistía, en la que existe una confusión que viene de sexenios anterior, al nombrar la violencia y cómo atenderla.
La práctica de las amnistías en el derecho internacional
Aunque las amnistías se han estudiado extensivamente desde una perspectiva teórica, existen pocos estudios que hayan abordado aspectos prácticos. Para comenzar, tenemos que distinguir la existencia de amnistías de acuerdo a dos contextos: en conflictos armados no internacionales y aquellas otorgadas fuera de los mismos.
Louise Mallinder, la investigadora más prolifera en esta materia, encontró que el 75 % de las amnistías adoptadas desde 1990 hasta 2016 se dieron dentro del contexto de conflictos armados no internacionales (CANI),1 siendo entonces las más comunes. Respecto al tipo de delitos amnistiados, entre el 70% y el 100 % de los casos se incluyeron delitos políticos (traición, sedición, rebelión, propaganda ilegal, deserción, uso de documentos falsos, subversión), mientras los económicos (robo, tráfico de drogas) resultaron entre 0% y 7 %.2
Ilustración: Víctor Solís
Por otro lado, el investigador Andrew Reiter se ha abocado al estudio de las amnistías otorgadas dentro de conflictos armados no internacionales, dividiendo éstas a su vez en tres tipos diferentes de acuerdo a su contexto y estudiando todas aquellas otorgadas entre 1975 y 2005.3 Su objetivo fue determinar qué tanto habían contribuido a la construcción y/o mantenimiento de paz, entendiendo la misma como la suspensión o la finalización del conflicto armado:
• Para amnistías otorgadas durante el conflicto, las dividió en: a) las que buscan la fragmentación o rendición de los grupos armados, y b) los indultos y la liberación de prisioneros como cálculo político para demostrar interés en el fin del conflicto. Ambos se entienden como gestos políticos que tienen bajo o nulo efecto en la paz.
• La segunda subdivisión, las amnistías como parte de procesos de paz durante el conflicto, se entienden como aquellas que invitan a negociaciones o que forman parte acuerdos de paz como incentivo y garantía para que los actores armados no estatales dejen las armas. Esta modalidad es la única que arrojó resultados prometedores respecto a la construcción de paz, ya fuese porque contribuyó a que fuese duradera en la mayoría de los casos, siendo que en otros se dio de manera temporal y, en los menos, a que sólo hubiera mesas de diálogo.
• La tercera y última subdivisión son aquellas que se dan post-conflicto, ya sea de liberación de prisioneros o de no seguir con la persecución penal. Éstas aseguran de desmovilización de los grupos armados, aumentan el apoyo y la legitimidad del gobierno en turno, y se asocian con esfuerzos de la sociedad en su conjunto a terminar el conflicto y dejar atrás la violencia, por lo que se correlaciona altamente con el mantenimiento de paz duradera.
Para aquellas amnistías fuera de conflictos armados, Erik Melander las tipificó en contextos de democracias o regímenes de flujo (aquellas sociedades que transitan de autoritarismos o dictaduras hacia democracias). Para ellas, concluyó que no tienen efecto pacificador alguno,4 aunque podrían presentar beneficios para sociedades autoritarias que buscan construir una democracia.
Estos resultados se entienden como punto de partida importante para el diseño e implementación de las amnistías de acuerdo al fin que se esté buscando. Considero que éstos obedecen la lógica tradicional de CANI: civiles que se levantan en contra de un determinado gobierno generalmente son perseguidos por la ley penal, pues el Estado busca desincentivar y criminalizar dichas conductas. Una vez que existe un conflicto armado, resultaría lógico perdonar aquellos crímenes políticos en aras a la terminarlo. Así, se pueden sacar las siguientes conclusiones:
1) Como regla general, las amnistías obedecen a la lógica de CANIs, siendo que se ha incentivado su otorgamiento tanto por costumbre internacional como por el Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra;
2) Las amnistías sólo han contribuido a la construcción y mantenimiento de la paz si se dan como parte de un proceso más amplio de pacificación (negociaciones con grupos armados o firma de acuerdos de paz), ya sea durante el conflicto armado o justo en su terminación;
3) No existe, hasta ahora, estudios ni evidencia que sustenten la hipótesis de que las amnistías contribuyen a la construcción de paz cuando se dan en contexto de democracia.
Amnistía en México… ¿paz?
Ahora bien, la Ley de Amnistía en México, ¿bajo qué contexto entra? Aunque la respuesta pudiera parecer simple (es decir, en el contexto de democracia o inclusive régimen de flujo), el discurso de paz del gobierno de López Obrador está lleno de confusiones respecto a si hay o no una “guerra” —CANI— en México. Desde el sexenio de Calderón hasta la fecha, existe ambivalencia entre tratar el fenómeno de la violencia ocasionada por la delincuencia organizada (narcotráfico y, crecientemente, el huachicol) como un problema de criminalidad o como un problema de derecho internacional humanitario —el derecho de la guerra—.
Hay investigadores que han llamado a esta confusión una instrumentalización estratégica del derecho internacional humanitario,5 término para esclarecer los nuevos fenómenos de violencia que escapan la codificación y la lógica tradicional de una guerra, como lo es la guerra contra el terror en Estados Unidos y como lo podría ser la guerra contra el narco en México.
Para el caso mexicano tenemos la investigación de Alejandro Roemer, quien recurre a un análisis del discurso público durante el sexenio calderonista desentrañando tres marcos discursivos para la guerra contra el narco: “enemigos públicos”, “daños colaterales” y “héroes”, guiados por el comandante supremo de las fuerzas armadas. Dicha narrativa permitió enmarcar las acciones de las fuerzas armadas dentro de la lógica permisiva del derecho de conflicto armado, sin incurrir en los costos de dicha clasificación legal. Roemer argumenta que ello permitió explotar la incertidumbre legal que conlleva la clasificación de la violencia, así gozando de una mayor flexibilidad en el uso de la fuerza y figuras como el arraigo sin admitir la existencia de un conflicto armado y las obligaciones que surgirían de ello.6
En la actualidad, si bien no considero que exista una instrumentalización voluntaria, sí hay una confusión heredada de los sexenios pasados. Un ejemplo de la confusión actual fue que tanto Loretta Ortiz como el mismo López Obrador referenciaron dos leyes de amnistía como antecedentes legitimadores para la actual: la de 1978, referente a la llamada guerra sucia y exclusivamente por delitos políticos; así como la de 1994, en virtud del levantamiento zapatista en Chiapas, en la cual se reconoció la existencia de un CANI. Ambos referentes, de nuevo, se dieron dentro del contexto de conflictos armados y se crearon con el propósito de propiciar condiciones para diálogos de paz y mesas de negociación. La iniciativa actual escapa totalmente al antecedente mexicano.
Otro ejemplo de la confusión es la misma redacción del Plan Nacional de Paz y Seguridad, que tras reconocer el contexto de graves violaciones a derechos humanos y el fenómeno del narcotráfico, establece que “es necesario emprender un proceso de pacificación y adoptar modelos de justicia transicional (…) esto es, de leyes especiales para poner fin a las confrontaciones armadas y posibilitar el desarme y la entrega de los infractores; para ello se debe de garantizar sus derechos, ofrecerles reducciones de penas e incluso amnistías (…)”.7 Sin embargo, la ley excluye de sus conductas bajo el paraguas de la amnistía -con justa razón- aquellas que se hayan ejecutado con armas de fuego o medios violentos; es decir, descarta la conexión entre la ley, el desarme y las confrontaciones.
Con estos antecedentes, concluyo que la Ley de Amnistía comenzó como una herramienta atractiva para atender altos niveles de violencia, tal y como se da durante los conflictos armados, y como parte de una bien intencionada propuesta de justicia transicional. Sin embargo, se entendió que no podría beneficiar a la delincuencia organizada (principalmente por deberes internacionales de persecución y castigo de éste y otros delitos vinculados, dada la convención de Palermo), aún siendo el principal actor de violencia. Finalmente, quedaron pocas conductas y sujetos considerados para la amnistía, cambiando así radicalmente el enfoque de pacificación al de problemas de criminalización y de la administración de justicia.
El hecho de que no exista antecedente similar en el derecho comparado a la actual iniciativa no significa que la propuesta no pueda tener un impacto positivo en los casos que lleguen a encuadrar en los supuestos de la ley. Sin embargo, no se puede decir que darle la merecida justicia a estos casos de la ley tenga el impacto pacificador pretendido al inicio de este sexenio. Si precisamente se amnistía a sujetos no generadores de violencia, ¿entonces cuál es el vínculo con la misma, con el desarme? Sin atender las preguntas de si existe o no un CANI en México de manera definitiva (no sólo jurídica, sino también políticamente) y cómo se quiere abordar la violencia relacionada a la delincuencia organizada, se seguirán adoptando medidas confusas cuya efectividad será baja ya que no son adecuadas para la realidad a la que se busca aplicar.
Issa Cristina Hernández Herrera. Egresada de la Universidad Panamericana y profesora adjunta de la cátedra de derecho internacional humanitario de la misma institución.
1 Louise Mallinder (2018). Amnesties and Inclusive Political Settlements. PA-X Report: TransitionalJustice Series. Universidad de Edinburgo, 2018, p. 42.
2 Ídem, p. 34.
3 Andrew G Reiter (2014). Examining the Use of Amnesties and Pardons as a Response to Internal Armed Conflict . Israel Law Review, 47, pp 133-147 doi:10.1017/S0021223713000290
4 Erik Melander (2009). Justice or Peace? A Statistical Study of the Relationship between Amnesties and Durable Peace. Just and Durable Peace by Piece (JAD-PbP) Project, Working Paper No. 4., p. 4.
5 Nathaniel Berman (2004), Privileging Combat? Contemporary Conflict and the legal Construction of War, Columbia Journal of Transnational Law.
6 Alejandro Roemer (2018). Entre la guerra y la paz: Un estudio sobre la instrumentalización estratégica del derecho internacional en la “Guerra contra el narco”, ITAM.
7 Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2014, pg. 11.