Desde el periodo de campaña electoral, la propuesta de amnistía de Andrés Manuel López Obrador como medida de pacificación del país ha sido debatida y criticada ampliamente. Sin entrar en detalle sobre lo que ha dicho el presidente electo y su equipo, la intención del presente texto es llamar la atención sobre el marco jurídico del derecho internacional para esta figura. El cual prevé importantes limitaciones a la configuración y alcance de las amnistías, que a su vez derivan de obligaciones afirmativas contenidas en tratados y costumbres internacionales.

¿Qué es una amnistía?

Antes de mencionar las limitaciones a esta figura, es necesario comprender lo que son las amnistías. Amnistía deriva de la palabra griega amnestia, raíz de amnesia, y connota el olvido de un crimen, más que el perdón. Por ello esta palabra es asociada con la impunidad. Siguiendo la definición que estableció la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), éstas se refieren a medidas jurídicas que tienen como efecto:

a) La posibilidad de impedir el enjuiciamiento penal y, en algunos casos, las acciones civiles contra ciertas personas o categorías de personas, con respecto a una conducta criminal específica cometida antes de la aprobación de la amnistía, o
b) La anulación retroactiva de la responsabilidad jurídica anteriormente determinada.1

La amnistía no debe ser confundida con el indulto, el cual implica un acto oficial que exime a una persona condenada por un delito de la aplicación de la pena correspondiente, sin borrar dicha condena. Las principales diferencias radican en que la amnistía es general e impide la persecución de dicho delito, imposibilitando fincar responsabilidad penal. Así, algunas características generales de las amnistías son:

1. Suelen limitar sus efectos a un periodo de tiempo determinado, y/o implica hechos o circunstancias específicas, e.g. un conflicto armado.
2. Especifican una categoría de beneficiarios, e.g. exiliados políticos.
3. Generalmente surgen dentro de contextos de acuerdos de paz entre gobiernos y grupos de oposición o fuerzas rebeldes, o como medidas de pacificación.
4. Sus formas más comunes son decretos o proclamaciones del poder ejecutivo y del legislativo.

Limitaciones de acuerdo con el marco jurídico internacional

Diversos tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario requieren expresamente que los Estados parte velen por la investigación y sanción de determinados delitos, mientras que también existen otros que requieren que todas las personas gocen de acceso a un recurso efectivo y, con ello, a la reparación del daño. De estas medidas contra la impunidad surgen las limitaciones a las amnistías, cuyo fundamento se puede encontrar en el artículo 27.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.2

En el mismo sentido, una amnistía que no se apegue a este marco jurídico podría implicar violaciones al derecho internacional consuetudinario y, en consecuencia, no habría que reconocerse por ser internacionalmente ilícita. Por ejemplo, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, al referirse a la prohibición de la tortura, señaló que “a pesar de la posible autorización nacional por cuerpos legislativos o judiciales para violar el principio de prohibición de la tortura, los individuos permanecen obligados a respetar ese principio.”3 En este sentido, de conformidad con diversas fuentes de derecho internacional y la política de las Naciones Unidas, las amnistías no son permisibles si:

a) Impiden el enjuiciamiento de personas que pueden resultar penalmente responsables de genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o violaciones graves de derechos humanos, incluidos los delitos que afecten concretamente a la mujer y la violencia de género,
b) Interfieren con el derecho de las víctimas a un recurso efectivo, incluida la reparación, o
c) Limitan el derecho de las víctimas y las sociedades a conocer la verdad acerca de las violaciones de derechos humanos y del derecho humanitario.4

A continuación, se dará una breve cuenta sobre fuentes de obligaciones del Estado mexicano relevantes en materia de amnistías:

Genocidio: La Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio compromete a los Estados parte a prevenir y sancionar dicha conducta en sus artículos I y IV, por lo que no se podría otorgar una amnistía que impida su investigación y enjuiciamiento. Inclusive un Estado no parte de la Convención podría encontrarse obligado a cumplir con esta regla, ya que la prohibición del genocidio tiene tratamiento de norma perentoria.

Crímenes de lesa humanidad: El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional divide los crímenes “más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto” en genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y crímenes de agresión. Este catálogo de conductas son limitaciones de primera mano a los efectos de una posible amnistía. A pesar de que algunos tienen cuerpos normativos especializados, los crímenes de lesa humanidad se encuentran en diversos tratados internacionales. A modo de ejemplo, las conductas enlistadas en el artículo 7 hacen referencia a cualquiera de los actos siguientes, cuando se cometen como parte de un ataque generalizado o sistemático dirigido contra cualquier población civil: tales como el asesinato, el traslado forzoso, la tortura, la violación, la esclavitud sexual, la desaparición forzada, entre otros.

Crímenes de guerra. Las amnistías que impidan el enjuiciamiento de crímenes de guerra, entendidos también como violaciones graves al derecho internacional humanitario, son incompatibles con los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos de 1977. A pesar de que sólo se pueden cometer infracciones graves en el contexto de conflictos armados internacionales, faltas a la normativa humanitaria aplicable a conflictos armados no internacionales también constituyen crímenes de guerra, según el artículo 8, apartado 2, inciso b), del Estatuto de Roma. Por otro lado, dentro del estudio hecho por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) sobre normas consuetudinarias, se encuentra la Norma 159, la cual establece que:

Cuando hayan cesado las hostilidades, las autoridades en el poder se esforzarán por conceder la amnistía más amplia posible a quienes hayan participado en un conflicto armado no internacional o a las personas privadas de libertad por razones relacionadas con el conflicto armado, salvo a las personas sospechosas o acusadas de haber cometido crímenes de guerra, o que estén condenadas por ello.5 [Énfasis del autor]

Violaciones graves. Si bien no existe una definición sobre qué se entiende por violaciones graves a derechos humanos, es importante aclarar que el nivel de consenso sobre qué conductas comprenden el listado no implica una mención exhaustiva.6 En esta línea, la Comisión Interamericana fue la primera en dictar dos decisiones sobre amnistías en 1992,7 llegando a la conclusión de que aquellas amnistías que impidan el enjuiciamiento de violaciones graves a Convención violan dicho tratado. A modo de ejemplo están siguientes:

a) Tortura. La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes establece en su artículo 4 la obligación de tipificar como delito los actos de tortura y su tentativa, además de establecer penas adecuadas a su gravedad. Por otro lado, el artículo 14 requiere garantizar la reparación a las víctimas de dichos actos. A su vez se encuentran obligaciones similares en su contraparte regional, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, en sus artículos 3, 6, 8 y 9.
b) Desaparición Forzada. La Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas resulta similar a la Convención ontra la Tortura, pues requiere que los Estados parte tomen medidas que posibiliten fincar responsabilidad penal a quien cometa, ordene o induzca a la comisión de una desaparición forzada, en sus diversas variantes de participación (artículo 6.1), así como establecer penas apropiadas en vista de su gravedad (artículo 7.1). También se establece la obligación de reparación a las víctimas (artículo 24.4). Su contraparte regional, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, establece obligaciones similares en sus artículos I, III y IX.

Recurso efectivo y reparación: Ninguna amnistía puede tener como efecto impedir a las víctimas de violaciones a derechos humanos el acceso a un recurso efectivo, presupuesto para la reparación del daño. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCyP o el Pacto) contiene una gran gama de derechos pertinentes a la presente discusión, pero especial mención merece el artículo 2. 3, a), que establece la obligación de garantizar el acceso a un recurso efectivo para violaciones del mismo. Si bien, el Comité de Derechos Humanos ha sostenido que el Pacto no dispone derecho a exigir que algún Estado enjuicie penalmente a otra persona,8 a su vez ha interpretado que sí se tiene derecho a que el Estado investigue las denuncias de violaciones a derechos humanos.9 A su vez, en su Observación General No. 31, estableció que cuando las investigaciones de ciertas conductas revelen violaciones a derechos reconocidos en el Pacto, los Estados deben asegurarse que los culpables comparezcan ante la justicia e inclusive estableció que:

(…) En los casos en que algún funcionario público o agente estatal haya cometido violaciones de los derechos reconocidos en el Pacto a los que se hace referencia en este párrafo, los Estados parte de que se trate no podrán eximir a los autores de su responsabilidad jurídica personal, como ha ocurrido con ciertas amnistías (…) y anteriores inmunidades.10

Por otro lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) llegó a la misma conclusión después con los casos de Barrios Altos c. Perú en el 2001, y La Cantuta c. Perú y Almonacid Arrellano c. Chile en el 2006. Los primeros casos citados versaron sobre las masacres ocurridas en 1991 y 1992, cuyos responsables se protegieron bajo las leyes de amnistía aprobadas durante su gobierno en 1995 (autoamnistías). El caso de Chile, concerniente a la ejecución extrajudicial de un profesor por el entonces gobierno de Pinochet en 1973, topaba con decreto ley que impedía su persecución. La Corte estableció que estas leyes violaban los derechos de los familiares de las víctimas y de los sobrevivientes a ser escuchados por un tribunal y a un recurso judicial, careciendo de efectos jurídicos. En estas tres decisiones la Corte reconoció una categoría de violaciones a derechos humanos de especial gravedad, así como la importancia de su persecución judicial para acceder a la justicia y a medidas de reparación.

Conclusión

Las amnistías son una de las muchas herramientas para lograr la pacificación de un país y la reconciliación nacional dentro de un marco de transición. Si alguno de estos son sus objetivos, las amnistías no pueden entenderse solas, sino que tienen que encajar en un contexto que respete el papel central de las víctimas de violaciones a derechos humanos y sus búsquedas de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Una amnistía que genuinamente se utilice para la paz no deberá tener como efecto la impunidad, y por ello existe todo un marco jurídico que se alimenta de las más diversas fuentes, de manera que los Estados contemplen toda la gama de obligaciones afirmativas a las que están sujetos, y se traduzcan en las limitaciones acordes.

Issa Cristina Hernández Herrera. Estudiante de la carrera de derecho en la Universidad Panamericana; actualmente, realiza una pasantía en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.


1 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Instrumentos del Estado de derecho para sociedades que han salido de un conflicto: Amnistías. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas, 2009, p. 5.

2 Ver la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, U.N. Doc A/CONF.39/27 (1969).

3 Prosecutor v. Anto Furundzija, Case No.IT-95-17/1-T, Judgment of 10 December 1998, 155, Traducción libre.

4 Ídem, p. 11.

5 Comité Internacional de la Cruz Roja, El derecho internacional humanitario consuetudinario, Vol. I, edición de Jean-Marie Henckaerts y Louise Doswald-Beck, Traducido por Margarita Serrano García, 2007, p. 691.

6 Comisión de Derechos Humanos, Estudio relativo al derecho de restitución, indemnización y rehabilitación a las víctimas de violaciones flagrantes de los derechos humanos y las libertades fundamentales, Informe definitivo presentado por el Sr. Theo van Boven, Relator Especial, E/CN.4/Sub.2/1993/8, 2 julio 1993. “13. El presente estudio tendría indebidamente un alcance limitado si la noción de “violaciones flagrantes de los derechos humanos y las libertades fundamentales” se entendiese en sentido fijo y exhaustivo. (…) Por consiguiente, (…) se presta particular atención a las violaciones flagrantes de los derechos humanos y las libertades fundamentales que incluyan por lo menos las prácticas siguientes: el genocidio; la esclavitud y prácticas similares; las ejecuciones sumarias o arbitrarias; la tortura y las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes; la desaparición forzada; la detención arbitraria y prolongada; la deportación o el traslado forzoso de poblaciones; y la discriminación sistemática, en particular por motivos de raza o sexo.”

7 Ver CIDH, Informe No. 29/92, casos 10.029, 10.036, 10.145, 10.305, 10.372, 10.373, 10.374 y 10.375, Santos Mendoza y otros, (Uruguay), 2 de octubre de 1992; y Alicia Consuelo y otros, ídem

8 Véanse las decisiones de los casos No. 213/1986, 275/1988, y 343-345/1988

9 CCPR/C/60/D/612/1995, Arhuaco v. Colombia, Communication No. 612/1995, 29 de julio de 1997, ¶8.8. Traducción libre. También véase CCPR/C/55/D/536/1993, Bautista de Arellana c. Colombia, 27 October 1995, ¶8.6.

10 CCPR, Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto, Observación general No. 31, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13., 26 de mayo de 2004, ¶18.