En junio de este año, el Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) evaluó el décimo informe periódico de México. Por medio de este informe que se presenta de manera periódica, los gobiernos presentan ante el Comité las acciones que han implementado para eliminar la discriminación en contra de las mujeres y niñas en sus territorios. A partir de la revisión del informe, el Comité emite un documento con observaciones finales y recomendaciones para los Estados.
Las organizaciones de la sociedad civil también pueden contribuir a esta evaluación enviando informes sombra, cuyo objetivo es contrastar o complementar la información presentada por los Estados. Desde Intersecta, EQUIS Justicia para las Mujeres y Oxfam México sometimos un informe sombra para el Comité, en el que aportamos investigación y análisis sobre distintas manifestaciones de discriminación contra las mujeres en México, proporcionando evidencia sobre cómo estas dinámicas se presentan en el sistema penitenciario, el acceso a la justicia, la reforma al sistema judicial, la militarización, el mundo del trabajo y las políticas fiscales. Además, incluimos diversas recomendaciones para atender las violaciones de derechos detalladas en el documento.
En este informe subrayamos los efectos y consecuencias del fortalecimiento de la prisión preventiva oficiosa, una de las medidas cautelares que el gobierno mexicano ha decidido fortalecer en nombre de la seguridad, a pesar de sus impactos desproporcionados en las mujeres y otras poblaciones. En su evaluación de México, el Comité CEDAW cuestionó de manera específica la prisión preventiva oficiosa. Ello coincide con las preocupaciones expresadas por diversos organismos internacionales de derechos humanos[1] y con los pronunciamientos previos del propio Comité respecto del encarcelamiento preventivo de mujeres.[2]
A todo esto, ¿qué es la prisión preventiva oficiosa? En México, hay dos maneras en las que las personas pueden ingresar a prisión: con sentencia y sin sentencia.
Si entran con sentencia, es porque un tribunal determinó que la persona cometió un delito. Es decir, ya se investigó y probó que la persona de hecho es culpable.
Si entran sin sentencia, aún no se determina si la persona cometió o no un delito. Hay dos formas para encarcelar sin sentencia: la prisión preventiva justificada y la prisión preventiva oficiosa. Se le llama prisión preventiva porque conlleva colocar a la persona en prisión durante el desarrollo de la investigación, para prevenir que se ponga en riesgo el desarrollo del proceso. En México hay más de trece medidas cautelares para proteger el proceso, de las cuales la prisión preventiva es una.
Las autoridades pueden enviar a una persona a prisión preventiva una vez que ha sido “vinculada al proceso”, lo que ocurre cuando un tribunal considera que “existe la probabilidad de que la persona imputada cometió o participó” en un delito. La vinculación al proceso ocurre después de que las fiscalías formulan la imputación en contra de una persona ante un tribunal. Es decir, cuando la fiscalía avisa a la persona que la está investigando, pero antes de acusarla e incluso investigarla.
En otras palabras, la prisión preventiva priva a las personas de la libertad por la simple sospecha de que pudieron haber participado en una actividad considerada como un delito, sin que la investigación esté terminada. En este sentido, el que una persona esté en prisión preventiva nos dice muy poco sobre si es o no responsable de cometer un delito, pero mientras eso se averigua, se le envía a prisión, con todas las consecuencias que ello implica.
Como ya mencionamos, hay dos formas de prisión preventiva: la justificada y la oficiosa.
La prisión preventiva justificada implica que la fiscalía tiene que demostrar al tribunal que la persona pone en riesgo el proceso: porque puede fugarse o amenazar a testigos o víctimas para que no declaren. Además de demostrar que la persona está haciendo esto, la fiscalía tiene que justificar que ninguna otra medida cautelar —como el embargo de bienes, la colocación de localizadores electrónicos o alguna otra de las trece posibilidades solas o combinadas— sirve para garantizar que el proceso se desarrolle.
Por otro lado, está la prisión preventiva oficiosa, que procede automáticamente cuando se vincula a proceso a una persona por alguno de los delitos contenidos en el Artículo 19 de la Constitución. Para aplicarla no es necesario evaluar las circunstancias de cada caso o analizar si el comportamiento de la persona imputada implica un riesgo para el desarrollo del proceso o para las víctimas del delito. La prisión preventiva oficiosa se impone porque se presume que la persona es un riesgo, suposición que se basa en indicios que señalan que la persona pudo haber cometido cierto delito. Es decir, sin prueba alguna.
Desde Intersecta hemos documentado que esta medida no reduce la incidencia delictiva ni garantiza una mayor emisión de sentencias condenatorias. Además, interfiere con la autonomía judicial, solapa las deficiencias de las fiscalías y limita el fortalecimiento de las Unidades Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso.
La prisión preventiva oficiosa también contraviene derechos fundamentales como la presunción de inocencia, la libertad personal y el debido proceso, configurándose como una forma de detención arbitraria. En este sentido, resulta relevante el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso García Rodríguez y otro vs. México, de carácter vinculante para el Estado mexicano, en el que se declaró la incompatibilidad de esta figura con los estándares interamericanos de derechos humanos.
Además, es importante subrayar que la prisión preventiva —tanto oficiosa como justificada— impacta de manera desproporcionada a las mujeres en comparación con los hombres. En cuanto a la prisión preventiva en general, los datos muestran que el porcentaje de mujeres privadas de la libertad bajo esta condición ha sido mayor que el de los hombres.
Porcentaje de personas en prisión preventiva por sexo y año[3]
|
Año |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
H |
42% |
42% |
39% |
38% |
38% |
38% |
40% |
42% |
40% |
39% |
37% |
38% |
|
M |
53% |
53% |
50% |
48% |
46% |
46% |
49% |
52% |
51% |
49% |
47% |
49% |
Fue hasta 2023 que empezamos a tener acceso a información oficial desagregada sobre la prisión preventiva oficiosa. Los datos disponibles para 2024 confirman que, por tercer año consecutivo, la proporción de mujeres en esta situación supera a la de los hombres.
Porcentaje de personas en prisión preventiva oficiosa por sexo y año[4]
|
Año |
2022 |
2023 |
2024 |
|
Hombres |
50.1% |
43.9% |
46.2 % |
|
Mujeres |
52.5% |
51.2% |
56.4 % |
Desde Intersecta dimos a conocer al Comité CEDAW nuestras preocupaciones sobre la prisión preventiva oficiosa y su aplicación por parte del Estado mexicano. A pesar de las críticas y evidencia contra esta medida, el gobierno la sigue considerando una herramienta indispensable para la seguridad y el acceso a la justicia. De hecho, en su informe al Comité presentó como avance la ampliación del catálogo de delitos sujetos a esta medida, enfatizando la incorporación del feminicidio.
El Comité cuestionó de manera directa a las personas representantes del Estado mexicano sobre la prisión preventiva oficiosa. Algunas de las representantes de México defendieron la supuesta necesidad de la medida en relación con la impunidad de los feminicidios, mientras que otras señalaron que actualmente la prisión preventiva oficiosa está en plazo para ser evaluada.
En abril de 2019, una reforma constitucional amplió el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. Esta reforma incluyó un artículo transitorio[5] que estableció la obligación de evaluar la medida en un plazo de cinco años y estipuló los criterios y actores mínimos involucrados. Dicha evaluación hace que nos surjan tres inquietudes.
En primer lugar, el artículo transitorio estableció que la evaluación debía realizarse “a partir de los cinco años cumplidos” de la entrada en vigor de la reforma. Es decir, desde abril de 2024. Ha transcurrido más de un año desde esa fecha y no hay señal alguna de que dicha evaluación se haya iniciado o de que vaya a realizarse.
Nuestra segunda preocupación se relaciona con que, lejos de evaluar la medida “para determinar la continuidad de su aplicación” como establece el artículo transitorio, en diciembre de 2024 y abril de 2025 tuvieron lugar dos reformas constitucionales que ampliaron el catálogo de delitos sujetos a prisión preventiva oficiosa. Estas reformas no sólo se alejan de la evaluación prevista, sino que evidencian una clara intención de mantener e incluso reforzar el uso de esta medida.
Nuestra tercera inquietud tiene que ver con la evaluación prevista para la prisión preventiva oficiosa. Incluso si esta se hubiera realizado, consideramos que su diseño no está orientado a analizar la medida en sí misma, sino el funcionamiento de otras medidas y componentes del sistema penal.
El artículo transitorio establece criterios mínimos de evaluación. Estos criterios incluyen el desempeño de las Unidades Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso, la eficacia de las medidas cautelares aplicadas, la creación y funcionamiento de instancias de atención integral a víctimas, la implementación de sistemas de información criminal y de judicialización, los resultados de los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, así como los avances en la capacitación de los distintos operadores del sistema (poder judicial, ministerios públicos, policías de investigación y preventivos, peritos, entre otros).
La continuidad de la prisión preventiva oficiosa queda atada al desempeño de otras medidas y herramientas del sistema penal, sin que haya una evaluación sustantiva y específica sobre la medida en sí. Desde Intersecta consideramos que la evaluación sobre su continuidad debería centrarse en la prisión preventiva oficiosa y en sus efectos. Diversos organismos, organizaciones y activistas hemos señalado nuestras preocupaciones, por considerarla violatoria de derechos humanos. Estos hallazgos y señalamientos son relevantes para la evaluación de su continuidad. La eficacia de otras medidas o componentes del sistema penal no puede justificar la permanencia de una política que no cumple sus objetivos, viola derechos humanos y afecta de manera desproporcionada a las mujeres.
Por eso no sólo esperamos que la continuidad de la medida efectivamente se evalúe, sino que dicha evaluación se realice en apego a los compromisos internacionales de México en materia de derechos humanos. Esto implica incorporar un análisis específico sobre la prisión preventiva oficiosa y sus efectos, atendiendo las recomendaciones de organismos internacionales y garantizando la protección de los derechos de todas las personas, con atención particular en las mujeres y los grupos históricamente discriminados.
El Comité Cedaw retomó el tema en sus observaciones finales a México. Instó al Estado mexicano a que “revise el uso de la prisión preventiva oficiosa, especialmente contra grupos vulnerables de mujeres, incluidas las mujeres indígenas, las mujeres en situación de pobreza y las mujeres que ejercen el trabajo sexual, y [que] garantice la presunción de inocencia y su derecho a la libertad y a la seguridad personal”. Las recientes reformas han fortalecido esta medida, en lugar de evaluarla o limitarla. Las observaciones del Comité CEDAW son un nuevo llamado para eliminar la prisión preventiva oficiosa en México.
Ximena Said Chávez
Abogada especialista en temas de derechos humanos, políticas públicas y el sistema de justicia.
Ana Calderón Salazar
Líder del Área de Incidencia en Intersecta
[1] Como el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la ONU, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como la Corte Interamericana de Derechos Humanos a través de sentencias contra México.
[2] Por ejemplo, en sus Séptimas Observaciones Finales a Argentina y Novenas Observaciones Finales a México.
[3] Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional. Los datos de 2025 van de enero a julio.
[4] Censo Nacional de Sistema Penitenciario Federal y Estatales 2023, 2024 y 2025.
[5] Cuarto transitorio de la reforma constitucional al artículo 19, publicada el 12 de abril de 2019.