En la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador hay temas que han sido constantes desde el inicio de su encargo. Uno de ellos es el cuestionamiento a los órganos reguladores a la luz de su idea de austeridad republicana.1
El 10 de junio de 2020, el partido oficial presentó una nueva iniciativa constitucional en este sentido,2 argumentando que las estructuras de los constitucionales autónomos Cofece, IFT y —el menos autónomo— CRE, resultaban onerosas, no acordes al ideal de austeridad y, por tanto, demandaba una reducción de gasto. Este objetivo se lograría con su extinción y posterior creación de una suerte de súper órgano constitucional autónomo que concentrara estas funciones, denominado Instituto Nacional de Mercados y Competencia para el Bienestar (Inmecob).
En la iniciativa resaltaba que este órgano tendría un presidente y dos salas, regularía todos los sectores que antes correspondían a los extintos, para integrarlo no sería necesario un examen de conocimientos —“para evitar un sesgo a favor de una formación exclusivamente tecnocrática”— y sus consejeros serían designados por el presidente de la República, a propuesta del Senado. La iniciativa sigue como modelo la experiencia de España, sin tomar en cuenta las particularidades de México —su población rural e indígena y la ausencia de un orden supranacional que incida con la misma intensidad como lo hace el derecho de la Unión Europea en ese país, por ejemplo— ni las opiniones de expertos que consideran que el modelo institucional español no ha sido efectivo.
Llovieron las críticas3 y la iniciativa fue retirada por su autor.4 Sin embargo, como está claro que este debate está lejos de ser zanjado, aquí proponemos una reflexión en torno al costo de los derechos y al rol de los órganos reguladores.
Si bien reconocemos la necesidad de reducir el gasto gubernamental, cuestionamos que la austeridad sea un fin en sí mismo, al estimar que debe evaluarse la eficiencia en el actuar de cada uno de los órganos del Estado para lograr los objetivos constitucionales. Damos cuenta con diversos instrumentos y pronunciamientos nacionales e internacionales en materia de regulación, competencia económica y derechos humanos para demostrar que los órganos reguladores autónomos y con especialidad técnica son parte de una infraestructura que hace efectivos los derechos.
Ilustración: Víctor Solís
De la relación costo-beneficio de los órganos reguladores actuales
En la exposición de motivos de la iniciativa se establece que las condiciones actuales de la economía nacional “requiere que todos los poderes constituidos y órganos del Estado mexicano, coadyuven con el ineludible compromiso de reducir el gasto que representa su operación” por lo que se propone que el IFT, la Cofece y la CRE disminuyan “la pesada carga que hoy representa cada uno de ellos para el pueblo de México”.
En el capítulo VI de la iniciativa se establece que, con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020, el presupuesto total anual del IFT, Cofece y CRE de manera conjunta es de $2 375 356 000.00, mientras que de concretarse la reforma el presupuesto anual necesario para el funcionamiento del Inmecob sería de $1 875 356 400.00 por lo que, a su consideración, se lograría un ahorro del 21.05% (aproximadamente $500 000 000.00 al año) respecto del gasto actual de los mencionados órganos.
Cuestionamos este diagnóstico: no todo gasto es una carga. Tiene esa característica el gasto dispendioso, el que no sea eficaz para lograr el objetivo para el cual fue asignado. Además, pierde de vista que desaparecer y volver a crear reguladores que fueron rediseñados apenas en 2014 implica costos hundidos, pues tirará por la borda aprendizajes y metas que se alcanzaron en este lapso. Un estudio detallado del desempeño de estos reguladores devela que han generado ingresos estatales mayores que los egresos que se han desembolsado. La inversión, si se le quiere ver así, ha producido retornos. Y, más allá de un argumento económico, han coadyuvado a salvaguardar derechos fundamentales como la libertad de comercio, libertad de expresión y medio ambiente sano.
De acuerdo con el documento “Beneficio económico de las intervenciones de la Cofece 2018”,5 la regulación contra prácticas monopólicas y concentraciones ha generado beneficios a la sociedad mexicana que se calculan en $5 952 912 034.00, lo que equivale a 9.631 veces el presupuesto asignado a dicho órgano para 2018, es decir, por cada peso asignado a esta comisión se generó un beneficio a la sociedad de más de 9 pesos. Por otro lado, conforme a los informes trimestrales de actividades del IFT,6 en 2019 recaudó e ingresó en la Tesorería de la Federación $26 671 000 000.00, ello por concepto de aprovechamientos, uso de frecuencias de los servicios de las telecomunicaciones y la radiodifusión y trámites diversos, por lo que el presupuesto asignado para el Instituto en 2019 representó tan solo 1/10 de lo recaudado. Finalmente, con base en el Informe de Labores 2019 de la CRE,7 mientras que se le asignó un presupuesto de $826 010 000.00, por el concepto de cobro de derechos, productos y aprovechamientos recaudó un total de $1 462 005 000.
Además, con base en información de la SHCP, el 12 de junio de 2020 el periódico Excélsior publicó un artículo8 en el cual se expone que los tres órganos reguladores que pretenden concentrar ya llevan a cabo medidas de ahorro pues entre enero y abril de 2020, juntos ejercieron $585 000 000.00 de los $762 000 000.00 que les fueron asignados para dicho período en el Presupuesto de Egresos, lo que representa un ahorro de 23.2 %.
De acuerdo con los informes “La Cofece en números 2019”9 y “15 Acciones relevantes 2019”10 se tramitaron 144 concentraciones y se tramitaron 58 denuncias por prácticas monopólicas. También se realizaron investigaciones sobre posibles prácticas anticompetitivas en los siguientes sectores: gas LP, gasolina, adquisiciones en el sector de salud pública, y combustibles para aeronaves. Las multas impuestas esta comisión ascendieron a 307.9 millones de pesos este año.
Es importante recordar que las prácticas anticompetitivas provocan que los productos se paguen a sobreprecio y evitan que los consumidores accedan a mejores alternativas de calidad en el mercado. Algunos de los asuntos más relevantes en materia de competencia económica y salud pública fueron la sanción a empresas que se coordinaban para manipular los precios de cepillos de dientes, lo cual impide una eficiencia en el gasto de recursos del erario; y el emplazamiento a diversos laboratorios y bancos de sangre pos su posible coordinación de posturas para abstenerse de participar en licitaciones. Gracias a que la Cofece se permitió la entrada de nuevos competidores al sector de autotransporte de pasajeros, los precios disminuyeron en un 40 % por kilómetro.
Por otro lado, de conformidad con el informe sobre el comportamiento de los Indicadores de los Mercados Regulados del Instituto Federal de Telecomunicaciones,11 políticas implementadas han favorecido a los consumidores finales de los servicios de telecomunicaciones:
En 2018 el 85% de los accesos fijos a internet contaban con una velocidad entre los 10 Mbps y los 100 Mbps, además el tráfico del servicio móvil de internet aumentó un 12% respecto del 2017 y la cobertura de servicios de radio alcanzó a 93 de cada 100 habitantes en promedio, aunado a que la cobertura de redes de servicio móvil de internet alcanzó a 92 de cada 100 habitantes del país. Ese mismo año los Índices de Precepción de Satisfacción para los servicios de telefonía fija y móvil, televisión de paga e internet aumentaron respecto a los índices del año anterior.
De acuerdo con el “Análisis de Políticas Regulatorias de eliminación del cobro de Larga Distancia Nacional y de la implementación de la política asimétrica de tarifas de interconexión por el IFT”. los beneficios económicos de los usuarios finales entre 2015 y 2016,12 ascendieron a 35 billones de pesos en el mercado fijo y 42 billones de pesos en el mercado móvil para los usuarios de llamadas locales, de larga distancia nacional e internacional. Esto generó en total un Beneficio Promedio Anual al Consumidor aproximado de 43 billones de pesos.
Estado regulador y derechos humanos
La Suprema Corte estableció en la jurisprudencia de rubro “ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, que este nuevo entendimiento sobre la labor del Estado en el actuar de los agentes económicos exige la convivencia de dos fines: “la existencia eficiente de mercados, al mismo tiempo que la consecución de condiciones equitativas que permitan el disfrute más amplio de todo el catálogo de derechos humanos con jerarquía constitucional”.
La función reguladora está orientada al desarrollo eficiente de los mercados no como un fin en sí mismo, sino en la medida en que se erige como un instrumento para garantizar el goce de diversos derechos humanos. Precisamente, el Estado regulador como modelo surge a partir del consenso político de que existen cierto tipo de decisiones que deben ser tomadas por órganos técnicos y no por entes de vocación política. En esta medida, se otorga a estos órganos al rango de constitucionales autónomos y se les da un régimen oponible —nómina competencial— a los órganos políticos tradicionales. Así, forman parte de un sistema de pesos y contrapesos mucho más robusto y rico. Algunos de ellos, de hecho, han hecho valer esta nómina competencial ante la Suprema Corte por la vía de controversias constitucionales.
En The Costs of Rights: Why Liberty Depends on Taxes, Stephen Holmes y Cass R. Sunstein exponen que si bien es cierto que un gobierno debe respetar y proteger derechos, también debe definir y crear propiedad —de lo contrario sería simplemente un observador— para lo cual el gobierno debe ser capaz de crear un mercado competitivo. Sin un Estado capaz de lo anterior, será muy difícil contar con mercados que creen prosperidad para la población.13 Dicho de otro modo, los derechos cuestan y los órganos reguladores coadyuvan a generar esta infraestructura para su ejercicio.
Si bien es cierto que sólo el Estado puede crear las condiciones para contar con un mercado competitivo, también lo es que los gobiernos tienen la posibilidad u oportunidades de establecer, contrario a lo deseado, monopolios o prácticas anticompetitivas, lo que necesariamente tendría consecuencias negativas en la sociedad como reducir drásticamente el intercambio comercial voluntario, lo cual representaría una restricción a la libertad de comercio.
Preocupa que la iniciativa en cuestión esté encaminada más bien hacia esto último. La experiencia ha probado que los reguladores autónomos, aunque siempre perfectibles, han caminado en una dirección correcta. Esta opinión es compartida en sede internacional. El “Examen inter-pares sobre el Derecho y Política de Competencia” es un informe resultado de la voluntad de un país, en este caso México, de someter sus leyes y políticas a una revisión sustantiva por parte de miembros de la comunidad internacional, lo que permite proporcionar información valiosa al respecto para promover la transparencia y mejores prácticas en la aplicación de las normas y políticas de competencia.
En el Examen inter-pares: México 2020,14 la OCDE menciona que los órganos reguladores de la competencia en nuestro país, especialmente el IFT y la Cofece, ayudan a empoderar a los consumidores y su colaboración con otras instituciones, como la Profeco, facilita el cumplimiento de los derechos de la sociedad.
A todo lo anterior debe agregarse un argumento meramente comparativo, como han hecho otros autores, ¿qué tan significativo es el ahorro propuesto cuando el gobierno elige aproximadamente $140 000 000 000.00 para el presupuesto del Tren Maya,15 $102 281 000 000.00016 para el aeropuerto de Santa Lucía y $178 633 600 000.00 para la refinería de Dos Bocas ? Proyectos altamente cuestionados y cuyos beneficios no han podido ser demostrados.
Parece que la austeridad republicana va dirigida sólo para los órganos autónomos que limitan el poder presidencial.
Luisa Conesa Labastida. Licenciada en derecho por el ITAM y maestra en derecho por Columbia.
Jorge Peniche Baqueiro. Licenciado en derecho por la Universidad Marista de Mérida y maestro en derecho por la Universidad de Nueva York.
Los autores agradecen a Andrés Alcántara Silva y Mónica Gutiérrez para la elaboración de este trabajo.
1 Cfr., ¿Por qué defender a los constitucionales autónomos? Disponible en: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9567.
2 https://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/2/2020-06-10-1/assets/documentos/Inic_Morena_Sen_Monreal_Art_27_28_CPEUM.pdf
3 Algunos artículos de referencia: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=11640, https://anticorrupcion.nexos.com.mx/?p=1678, http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/pronunciamiento-del-ift-sobre-iniciativa-de-ley-presentada-hoy-10-de-junio, https://twitter.com/soyirenelevy/status/1273248290734329858
4 https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Ricardo-Monreal-retira-su-iniciativa-de-Ley-para-fusionar-a-Cofece-IFT-y-CRE-en-el-Inmecob-20200617-0050.html
5 https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2019/08/Beneficio-economico-de-las-Intervenciones-de-la-COFECE-2018.pdf. Publicación de 2019 aun pendiente.
6 http://cgpe.ift.org.mx/ita2019/
7 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/544126/CRE_Informe_de_Labores_2019..pdf
8 https://www.excelsior.com.mx/nacional/los-arbitros-economicos-ya-son-austeros-cofece-ift-y-cre-tienen-subejercicio/1387761
9 https://www.cofece.mx/la-cofece-en-numeros-2019/
10 https://www.cofece.mx/15-acciones-relevantes-19/
11 http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/transparencia/Infografia2019.pdf
12 http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/estadisticas/analisisdelaspoliticasregulatorias.pdf
13 Cfr., Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R., The Costs of Rights: Why Liberty Depends on Taxes, Norton & Company, EUA.
14 OCDE (2020), Examen inter-pares de la OCDE sobre el derecho y la política de la competencia: México. www.oecd.org/daf/competition/oecd-peer-reviews-of-competition-law-and-policy-mexico-2020.htm
15 https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=11640
16 https://www.milenio.com/negocios/santa-lucia-gobierno-amlo-aumenta-presupuesto-original
17 https://www.elfinanciero.com.mx/empresas/presupuesto-para-la-refineria-dos-bocas-es-insuficiente-expertos