En el contexto de las recientes declaraciones del Ejecutivo y el presidente del Senado en torno a las autonomías constitucionales,1 es pertinente formularse las siguientes interrogantes: ¿Cuál es el rol de los órganos constitucionales autónomos (OCAs) en nuestro orden constitucional? ¿Por qué defenderlos?

Para responderlas, debemos dar cuenta de su génesis y el rol institucional que juegan en el orden jurídico mexicano. De cara a la crítica al papel de los reguladores en específico, nos referimos al caso de Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).

Nuestra finalidad es demostrar que determinadas decisiones del Estado mexicano se legitiman por la especialización y tecnicidad de estos órganos. Es decir, algunas decisiones no deben ser tomadas por mayorías -por aplastantes que sean-, sino por entes competentes en materias especializadas, con el fin de beneficiar a la sociedad en general, incluyendo -desde luego- a tales mayorías. En otras palabras, se exponen los razonamientos que permiten considerar la existencia de un tipo de legitimación constitucional diferenciada de la democrática, que se funda en tecnicidad y especialidad.

Causas, elementos y fines

El reajuste de la posición del Estado mexicano respecto de numerosas actividades ha tenido como resultado el surgimiento de los OCAs que existen hoy en día.  Son un efecto jurídico de la complejidad de ciertas relaciones interestatales, así como Estado-sociedad, a partir de la reestructuración del papel del Estado mexicano en diversos aspectos sociales y económicos.

Para la Suprema Corte, “…su misión principal, […] radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales”.2 No existe precepto constitucional que regule la existencia de los OCAs en lo general. En la medida en que se han ido creando para responder necesidades específicas en distintas materias y para proteger derechos humanos relacionados con éstas, podemos encontrarlos en múltiples relieves del texto constitucional. Sea acceso a la información -artículo 6º-, telecomunicaciones y radiodifusión -artículo 28-, derechos políticos y procesos electorales –artículo 41-, estabilidad y planeación financiera -artículo 28-, etcétera.

Al margen de sus particularidades, se han identificado como sus notas comunes: (i) establecimiento y configuraciónen sede constitucional; (ii) relaciones de coordinación con los órganos del Estado; (iii) autonomía e independencia funcional y financiera; y (iv) el atender a funciones coyunturales del Estado en beneficio de la sociedad.3

La Constitución enuncia y bosqueja un diseño normativo de fortalecimiento institucional a través de la figura de la autonomía, a fin deasegurar su eficacia y permanencia frente a las recomposiciones políticas sexenales. Su actuar garantiza el ejercicio de derechos humanos, direcciona políticas públicas, separa las decisiones técnicas de las políticas y brinda estabilidad frente a vaivenes políticos

¿Cómo entenderlos frente al principio de división de poderes? La Suprema Corte ha precisado que son “…un mecanismo de racionalización del poder público por la vía de su límite y balance, con el fin de garantizar el principio democrático, los derechos fundamentales y sus garantías, a través de un régimen de cooperación y coordinación de competencias, a manera de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público…”.4

No se oponen, sino que responden al principio de división de poderes. Con la finalidad de hacer más eficaz el funcionamiento del Estado y garantizar de una mejor manera el ejercicio de los derechos humanos, se reconfigura funciones que antes pertenecían a los poderes tradicionales -particularmente al Legislativo y al Ejecutivo- y se adjudican a los OCAs.

Ahora ellos balancearan su poder -y su ambición- frente a los poderes tradicionales. Vienen a posicionarse en una realidad que exige cooperación y coordinación como una vía de control recíproco, que busca desterrar los abusos en el ejercicio del poder público.

Esto último no debe entenderse como una afirmación de que cualquier decisión tomada por un OCA es incuestionablemente válida. Tan es así que, como cualquier otro órgano del Estado, se encuentran sujetos a control constitucional. Lo que se sostiene es que la fuente de la toma de decisiones responde a criterios técnicos, lo cual se asegura -o, por lo menos, esa es la finalidad- a través de criterios de selección rigurosos de quienes los integran y, en el caso de los reguladores, de reglas de contacto con los entes que regulan.

Para ello, cuentan con un cúmulo de atribuciones constitucionales referentes a la materia que justifica su existencia, sin que dicho marco competencial conlleve una delegación constitucional absoluta y total de las funciones estatales referentes a la materia.

Dicho de otro modo, su existencia no hace sino fortalecer el equilibrio funcional que un Estado constitucional democrático exige. Siempre bajo la consideración de que, por su especialización e importancia social, requieren tener asegurada su autonomía respecto de los clásicos poderes del Estado.5

El ejemplo del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)

Este órgano, junto con la COFECE y BANXICO, son el reflejo de la evolución hacia el Estado regulador, entendido como el modelo de diseño estatal insertado para atender necesidades muy específicas de la sociedad postindustrial, suscitadas por el funcionamiento de mercados complejos-.6

El papel del Estado regulador conlleva el ejercicio de las facultades constitucionales de planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines, que no se podrían cumplir si se dejaran en manos del libre intercambio de las personas. En tal contexto, a los regulados no se les concibe como sujetos pasivos de una potestad coactiva, sino como sujetos participantes y activos de un cierto sector o mercado regulado.

De ahí, que a estos órganos se les otorgue funciones regulatorias, diferenciadas de las legislativas otorgadas al Congreso de la Unión y de las reglamentarias otorgadas al Ejecutivo por el artículo 89, fracción I, de la Constitución federal. La Suprema Corte ha precisado que estos órganos autónomos detentan competencias cuasi-legislativas, cuasi-jurisdiccionales y cuasi-ejecutivas, suficientes para regular ciertos sectores especializados de interés nacional.

La historia del IFT es ilustrativa del punto que venimos sosteniendo: la necesidad de separar decisiones técnicas de decisiones políticas. A partir de la desincorporación de la prestación de servicios de telecomunicaciones de la esfera del Estado en México, se generó la necesidad de regular dicho sector. Inicialmente esta función se encontraba adscrita a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para posteriormente crearse en sede legislativa la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) como órgano desconcentrado de esta dependencia. Ello trajo consigo una situación denominada “doble ventanilla”, donde existía un empalme de funciones entre SCT y COFECE, que generaba inseguridad jurídica para los involucrados y obstaculizaba la toma de decisiones.

Su autonomía constitucional no se da por generación espontánea, sino que es el resultado de un perfeccionamiento normativo, a partir de ejercicios de prueba y error. En esta labor participaron los tres poderes tradicionales, cuya interacción eventualmente trajo como consecuencia elevarlo al rango de OCA en la reforma sectorial de 2013.7

Conclusiones

La existencia de los OCA es una buena noticia no sólo para los particulares sino también para los partidos.

Garantizan una suerte de blindaje político mediante cierto distanciamiento o grado de autonomía respecto del gobierno central, asegurando que la toma de decisiones se lleve a cabo mediante criterios estrictamente técnicos. Brindan un piso parejo y neutral a los actores políticos, sin considerar de qué partido detente el poder, la Constitución asegura que ciertas decisiones se tomarán por criterios técnicos y no partidarios.

Esto no debe representar una amenaza para los poderes constituidos de orden democrático, sino por el contrario, deben generar certidumbre, tranquilidad y estabilidad porque la actividad de los OCA surge de una legitimación de orden diverso: la técnica y especializada.

Ilustra esta afirmación el hecho de que fue en el contexto de un acuerdo partidario -el Pacto por México- que se dieron las reformas constitucionales de gran calado que dieron origen a un buen número de OCAs.8 No buscan beneficiar a determinado grupo o partido, sino que surgen del consenso de los actores políticos de quitar estas decisiones de sus manos.9

No es menor este ejercicio de auto restricción, pues es en realidad un reconocimiento a la permanencia. Si las decisiones técnicas se toman por órganos políticos, serán modificadas sexenalmente y nunca se logrará su continuidad y estabilidad, aunado a que podrían ser utilizadas como herramientas de venganza política, en perjuicio tanto de la sociedad como de los propios agentes políticos.

Reconociendo estas metas deseables en la medida que harán posible cualquier ejercicio de gobierno -con independencia de quién lo detente-, la labor constituyente fue una de ceder el poder para también fortalecerlo. Si los OCAs llevan a cabo adecuadamente sus funciones constitucionales, ello permitirá que el partido en el poder pueda llevar a cabo sus metas de una mejor manera.

Así, se torna necesario fomentar en el debate público un reconocimiento de que, si bien en el Estado existen determinadas decisiones que deben ser políticas, también hay otras que deben estar fuera de ese ámbito.

El gran error de discurso que da origen al presente artículo es la confusión entre la legitimación política y la técnica, así como la errónea premisa de que la única legitimación válida de las decisiones públicas es la democrática, pues surge de una lectura parcial de nuestro texto constitucional. Y, finalmente, de la visión miope de que quienes detentan hoy el poder, lo harán también mañana.

Luisa Conesa Labastida y Diana Gamboa Aguirre. Abogadas por el ITAM y la Escuela Libre de Derecho, respectivamente; forman parte del despacho Sánchez Curiel y Conesa Labastida.


1 Véase: https://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1608914&urlredirect=https://www.reforma.com/aplicaciones/articulo/default.aspx?id=1608914 y https://twitter.com/martibatres/status/1095711401602174976

2 Controversia Constitucional 33/2005.

3 Cfr. ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Febrero de 2008; Pág. 1871. P./J. 12/2008 .

4 Cfr. GARANTÍA INSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA. SU APLICACIÓN EN RELACIÓN CON LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. [TA]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 48, Noviembre de 2017; Tomo I; Pág. 603. 2a. CLXVI/2017 (10a.).

5 Véase la versión pública de la resolución al Amparo en Revisión 1100/2015 resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6 Cfr., ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 26, Enero de 2016; Tomo I; Pág. 339. P./J. 46/2015 (10a.).

7 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6º, 7º, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013.

8 Surgieron: IFT, COFECE, CONEVAL, INAI e INEE. Se transformaron: el IFE en INE y la PGR en FGR.

9 Título: “Pacto por México”, Sitio Web: Pacto por México, URL: http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf