La nueva justicia civil y familiar: los problemas de su implementación

El 7 de junio de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el nuevo Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares. En medio del torbellino de noticias, el asunto pasó casi desapercibido. Sin embargo, las disposiciones de este código conllevan uno de los cambios más profundos y significativos para el derecho mexicano, pues modifica sustancialmente los procedimientos para aplicar las reglas y principios del juicio oral, considera los beneficios de la justicia alternativa, reconoce e introduce el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, y permite ajustes al procedimiento para que, sin alterar el principio de igualdad procesal, las autoridades jurisdiccionales puedan reconocer las condición de vulnerabilidad de las partes

Durante las primeras dos décadas del siglo XXI, diferentes reformas constitucionales y legislativas han modificado el derecho procesal en materia penal, mercantil, laboral, civil y familiar introduciendo, entre otros, los principios de oralidad, inmediatez, contradicción y concentración. Los procedimientos en materia de amparo y contencioso administrativo también han evolucionado significativamente. En breve, la suma de todas esas reformas han generado un nuevo derecho procesal, orientado por otro innovador principio constitucional, según el cual los juzgadores deben privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales, siempre que no se afecte el debido proceso o la igualdad entre las partes.¹

Una parte importante de estos cambios, en particular en la materia civil y familiar, se originaron en la Consulta Nacional sobre Justicia Cotidiana de 2015, entendida como “aquella que se encarga de solucionar los problemas del día a día de las personas”.² Ese ejercicio concluyó con una idea profundamente perturbadora: la mayor parte de la población carece de las condiciones y medios para acceder y obtener justicia de las instituciones del Estado.³

En particular en materia de justicia familiar se identificó que “el modelo de justicia familiar existente enfrenta serios problemas y requiere una revisión integral que permite el desarrollo de un procedimiento que responda a los principios de oralidad inmediatez, jueces apoyados por grupos interdisciplinario de expertos, decisiones expeditas y fácilmente revisables y con amplios márgenes de negociación asistida entre las partes”.⁴

Como resultado de la consulta y de los diálogos entre expertos que se dieron posteriormente, en abril de 2016 el titular del Ejecutivo Federal envío al Congreso un ambicioso paquete de reformas, entre ellas una al artículo 73 fracción XXX que facultó al Congreso de la Unión para “expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar”, misma que se publicó en el DOF el 15 de septiembre de 2017. Un artículo transitorio del mismo decreto estableció un plazo de 180 para expedir dicha legislación. Lamentablemente éste no se cumplió. Tuvimos que esperar ocho años, y la intervención de la Suprema Corte,⁵ para finalmente tener este nuevo código, como una respuesta tardía a una necesidad urgente identificada desde hace muchos años.

En efecto, para entender el impacto de este nuevo instrumento en la práctica judicial conviene recordar que, de acuerdo con datos del Censo Nacional de Justicia Estatal del INEGI 2022, el 70 % de los litigios que se inician en el país en las jurisdicciones locales corresponden a las materias civil (25.3 %) y familiar(44.6 %)⁶ Dicho de otro modo, la reforma incidirá en la mayor parte de la actividad de los tribunales estatales.

Nadie puede negar las bondades de transitar a un sistema oral que, a través de audiencias que concentran etapas procesales, resuelva de manera expedita los procedimientos que más aquejan a las personas que acuden a los tribunales, tal y como lo mandata el segundo párrafo del artículo 17 constitucional. Asuntos que tienen que ver con los problemas del estado civil y familiar de las personas (e. g. divorcios, custodias, pensiones alimentarias, sucesiones), las obligaciones contractuales y las sociedades civiles, entre otros.

El Código está publicado y tiene innumerables aristas que seguramente serán objeto de reflexión y críticas. También ya corre el muy complejo régimen transitorio que lo acompaña, que establece que su aplicación deberá iniciar a más tardar el 1 de abril de 2027. Es decir, el legislador estableció un periodo de solo cuatro años para implementar una de las reformas con mayor grado de complejidad técnica y con una enorme incidencia en la capacidad del Estado mexicano de dar solución a problemas que afectan la vida diaria de millones de mexicanos. Antes de examinar algunos de sus problemas de implementación, llamaremos la atención sobre dos cuestiones.

La primera tiene que ver con el centralismo que ha generado las continuas reformas al artículo 73 constitucional, y que nos ha convertido en un “federalismo muy centralista”. Puede argumentarse que la unificación procesal nacional era necesaria para operar adecuadamente los procedimientos de oralidad penal, justicia para adolescentes, ejecución penal, mecanismos alternativos, tanto en materia penal como general, justicia laboral, justicia mercantil y, ahora, la codificación procesal civil y familiar única. Sin embargo, este argumento no considera las enormes diferencias que existen entre los 32 sistemas de justicia estatales. Solo como ejemplo, podemos mencionar el procedimiento penal acusatorio y oral que, a pesar de tener una codificación única, opera de formas muy diversas dependiendo la entidad federativa de que se trate.

El modelo de legislación única a nivel nacional resta capacidades a los Estados para adaptar las normas a su contexto particular, e impide cualquier adecuación o reforma que resulte necesaria para agilizar la impartición de justicia. En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 144/2017, estableció que los Congresos locales carecen de competencia para legislar en materia procesal civil y familiar, al ser ahora facultad exclusiva del Congreso de la Unión, en términos del decreto de reforma al artículo 73 fracción XXX constitucional, al cual ya nos hemos referido. Creemos que esta condición violenta profundamente el sentido del artículo 40 de la Constitución federal.

La segunda cuestión es que, aunque el código es procesal, la materia familiar hoy se rige por principios propios que chocan con los del procedimiento civil. Por ejemplo en materia familiar, los jueces deben actuar oficiosamente para proteger los derechos de grupos prioritarios como niños, mujeres o personas adultas mayores; de ahí que lo idóneo hubiese sido tener un código de procedimientos civiles, y por separado, otro en materia familiar

Dicho lo anterior, en esta nota queremos hacer una reflexión inicial sobre el proceso de implementación del nuevo código.⁷ Partimos del supuesto que su aplicación implica desplegar una nueva política pública en materia de justicia civil y familiar, es decir, convertir el diseño del código en acciones específicas, para lo cual es necesario tener y desplegar los recursos organizacionales y presupuestales que se requieren. El problema es que, como en muchos otros casos, el diseño del código supone la existencia de esas condiciones, que en la realidad simplemente no existen y por ello dificultan -o hacen imposible- su implementación.

Las lecciones aprendidas en la implementación del Código Nacional de Procedimientos Penales fueron simplemente ignoradas por los legisladores.⁸ Y por ello, los errores se repiten y aun se amplifican. Así, la reforma fue concebida como  un ejercicio de cambio jurídico, y prácticamente se olvidó que su implementación es un ejercicio de política pública que requiere de tiempo, capacitación, adaptaciones organizacionales, infraestructura, recursos informáticos y presupuestales suficientes. En efecto, advertimos que el régimen transitorio genera problemas que impedirán cumplir con todo lo que los legisladores federales anunciaron en favor de las personas y familias mexicanas. Veamos algunos ejemplos.

El artículo sexto transitorio⁹ establece que, para la federación, la Cámara de Diputados contemplará una asignación de recursos presupuestarios de acuerdo con el proyecto presentado por el Poder Judicial de la Federación. En contraste, respecto de las entidades federativas, el mismo dispositivo señala que los Congresos locales aprobarán los recursos presupuestarios correspondientes a los poderes judiciales. Pero añade que las adecuaciones a las estructuras orgánicas, ocupacionales y salariales, deberán realizarse mediante movimientos compensados y no deberán incrementar el presupuesto regularizable de servicios personales.

Por su parte el artículo noveno transitorio¹⁰ señala que los poderes judiciales, tanto federal como de las entidades federativas, deberán programar las etapas necesarias para la instrumentación del código, de conformidad con las asignaciones presupuestales aprobadas para ese fin en sus respectivos presupuestos de egresos.

De aquí se desprenden los siguientes problemas.

Número uno: El legislador, aunque tarde, anunció un gran avance. Ciertamente cuidó el articulado, pero olvidó la operación. Cuando llegue el momento de evaluar los resultados y rendir cuentas, los culpables del fracaso serán los poderes judiciales de los estados. Se olvidará que la falta de recursos se originó en el diseño que realizó el legislador federal de una política nacional.

En efecto, resulta iluso pensar que todos los cambios que implica el nuevo código podrán ser implementados exitosamente sólo con los exiguos presupuestos judiciales de los estados. Se requiere de inversiones importantes para capacitación, infraestructura, servicios personales y, muy importante, para la operación de la justicia digital¹¹ con todas los avances e innovaciones en el uso de las tecnologías de la información que contempla el código.

¿Desconocían los legisladores que el 70 % del total de los procedimientos que se inician en las entidades federativas corresponden a las materias civiles y familiares? ¿Olvidaron que todos los poderes judiciales estatales reciben sólo el 40 % del presupuesto judicial total del país, a pesar de que reciben la mayor parte de los litigios que se inician en el país?¹² ¿Qué recursos se utilizarán para implementar todas las acciones necesarias para dar vida a los nuevos procedimientos? ¿Creyeron, a pesar de la experiencia en materia penal, que bastaría el diseño normativo para que el cambio en la justicia civil y familiar se diera por arte de magia?

Número dos: dice el transitorio sexto que no se deberá incrementar el presupuesto para servicios personales, es decir, que el mismo personal que actualmente atiende los procedimientos civiles y familiares debe encargarse del nuevo procedimiento. Reflexionemos un poco sobre las implicaciones de esta disposición.

El día que inicie la vigencia del código, 1 de abril de 2027 a nivel nacional, la primera demanda que se reciba se deberá tramitar conforme las reglas del nuevo procedimiento oral. Sin embargo, subsistirán miles de procedimientos que se iniciaron bajo el código vigente. Tanto desde la perspectiva organizacional como procedimental, un mismo juzgado no puede llevar simultáneamente ambos procedimientos. Por ello, necesariamente se requerirá de más personal, es decir, de nuevos jueces y del personal mínimo de apoyo para desahogar los nuevos procedimientos. Claro está que conforme se vayan agotando los procedimientos tradicionales, el personal pasará a formar parte de los juzgados de oralidad, empero, ello sucederá tiempo después; al inicio, necesariamente se requiere de nuevos jueces. ¿Cómo enfrentar entonces el proceso de transición sin la posibilidad de crear nuevas plazas?

Por otro lado, el artículo séptimo transitorio¹³ señala que se debe conformar una Comisión para la Coordinación del Sistema de Justicia. Esto resulta plausible y necesario pues se requiere de una instancia que guíe y oriente a las entidades federativas en la implementación del nuevo código, al mismo tiempo que exija resultados en el avance de la implementación del código.

Sin embargo, esta Comisión está integrada por aproximadamente 70 personas, esto es, por el Secretario de Gobernación; los presidentes de la Comisión de Justicia del Senado y de la Cámara de Diputados; el presidente del Consejo de la Judicatura Federal y el correspondiente de cada entidad federativa; el presidente de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de la República Mexicana, CONATRIB; por cada uno de los presidentes de los Poderes Judiciales del país; así como por el presidente de la Comisión de Justicia de las legislaturas de los estados.¹⁴

Con base en la experiencia, ¿podemos augurar un buen éxito a una comisión que, con ese número de integrantes, es responsable de desarrollar “habilidades, destrezas y sanas prácticas procesales”, definir “estándares uniformes de operación del sistema”, así como “la correcta aplicación de los recursos públicos asignados”?¹⁵ ¿Es la Secretaría de Gobernación la instancia idónea para presidir una comisión responsable de la aplicación de una política judicial que compete tanto a cada uno de los poderes judiciales de las entidades federativas así como al Poder Judicial de la Federación? De nueva cuenta ¿se olvidan las experiencias que dejó el proceso de implementación del sistema acusatorio penal, en particular el papel que desempeño el Secretario Técnico del Consejo Coordinador para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC)?¹⁶

Por último, la fecha límite para que inicie operaciones la justicia procesal oral civil y familiar es el 1 de abril de 2027, menos de cuatro años a partir de la publicación del código. El tiempo siempre es relativo. Podemos decir, y con justa razón, que este plazo es razonable, incluso demasiado largo, pues es urgente modificar los procedimientos civiles y familiares en beneficio de las personas y de una mejor justicia cotidiana.

Pero también es válido sostener que es muy poco tiempo para implementar una reforma de gran calado como la que nos ocupa. Se tiene que llevar a cabo una exhaustiva, adecuada y rápida capacitación y preparación tanto del personal jurisdiccional como de los abogados; se deben construir los espacios que albergarán las salas de oralidad, pero además, se requiere equiparlas con los requerimientos tecnológicos necesarios (por ejemplo la videograbación de las audiencias); seleccionar al personal, jueces y auxiliares, que iniciarán la aplicación del nuevo procedimiento, así como contemplar el incremento que paulatinamente se irá presentando, porque se desconoce qué tantos casos se solucionarán a través de los mecanismos alternativos.

Estamos a tiempo de evitar el fracaso en la implementación de una de las reformas más importantes en materia de justicia del país. Pero se requiere de una voluntad política sensible y abierta que entienda que, más allá de los recursos presupuestales federales y estatales que se requieren, es necesario un esfuerzo coordinado de capacitación, formación, desarrollo de infraestructura y adaptación en entornos diferenciados, pues no es los mismo el poder judicial de CDMX, que el de Colima o el de Yucatán.

Quizá conviene poner en la mesa, desde ahora, una reforma el artículo segundo transitorio para ampliar el plazo de implementación. Pero ello debe ir acompañado,  a la par, de otras medidas, entre otras la asignación de recursos a lo largo de todo el tiempo que sea necesario, así como el diseño de los mecanismos de coordinación necesarios para apoyar el proceso de transición, tanto en la dimensión jurídica como en la organizacional, de infraestructura física y tecnológica, así como de formación profesional.

Tenemos la convicción de que es necesario y urgente modernizar el sistema de justicia civil y familiar. Contamos ya con la ley procesal que lo permite. Busquemos la forma de que sea real en la práctica: los justiciables lo merecen y reclaman.

Mariela Ponce. Doctora en derecho por la Universidad Autónoma de Querétaro y magistrada presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Querétaro.

Sergio López Ayllón. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

¹ Véase Martín Reyes, Javier. Reformas en  materia de justicia cotidiana. México, FCE, 2018, pp. 129-133. Las implicaciones de este principio merecen un análisis que aún no se ha realizado.

² Ídem p. 17

³ Véase, Justicia cotidiana. Síntesis del informe y de las recomendaciones en materia de justicia cotidiana, consultable en https://bit.ly/49Ia7Sj

⁴ Ídem p. 25

⁵ Tuvo que intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Nación para instar al Congreso de la Unión a dar cumplimiento con el artículo cuarto transitorio del Decreto de reforma al artículo 73, fracción XXX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través del Amparo en Revisión 265/2020, resuelto por la Primera Sala, en la sesión del 12 de mayo de 2021 y que deriva de un amparo concedido por omisión legislativa.

⁶ Estos porcentajes representaron 1,489,816 asuntos ingresados en los tribunales estatales del país en materia familiar y civil en 2021.

⁷ Sobre los problemas de la implementación véase Cejudo, Pardo y Dusaugge (eds.). Variaciones de implementación. Ocho casos de política pública. México, CIDE; 2019

⁸ Véase Caballero, José. “La reforma procesal penal de 2008” en Cejudo, Pardo y Daussage, op. cit.pp. 65 y ss

⁹ Véase Artículo Sexto Transitorio del Decreto que Expide el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, publicado en el DOF el 7 de junio de 2023.

¹⁰ Véase Artículo Noveno Transitorio del mismo Decreto.

¹¹ Así denominada por el Libro Octavo, del artículo 933 al 973 del Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares.

¹² Datos obtenidos de los Censos Nacionales de Justicia Estatal y Federal del INEGI

¹³ Véase Artículo Séptimo Transitorio del Decreto que Expide el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, publicado en el DOF el 7 de junio de 2023.

¹⁴ La Comisión quedó instalada dentro del plazo establecido por el artículo séptimo transitorio; el 3 de octubre de 2023, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo que declara la instalación de la Comisión para la Coordinación del Sistema de Justicia Civil y Familiar en los Estados Unidos Mexicanos (Cocifam), así como las bases de operación de dicha Comisión.

¹⁵ Artículo Séptimo Transitorio del Decreto, op. cit. supra

¹⁶ Sobre esta cuestión véase Caballero, op. cit. pp. 80 y ss.