Los fenómenos de movilidad humana en la frontera entre México y Estados Unidos ilustran claramente la relación de supra-subordinación entre ambos países. No importa qué decida Estados Unidos, ni siquiera qué tan progresiva sea su posición, a nosotros nos toca lidiar con la burocracia, las consecuencias e, inclusive, con la implementación de acciones inhumanas que le permitan a este país proteger su status quo. Con Trump, al menos, la situación era clara: para él éramos un país de violadores y ladrones. No obstante, con los demócratas, me parece, que el escenario puede ser inclusive más difícil. Sobra mencionar que no basta que una política migratoria no sea trumpista, para que necesariamente sea acertada. Por ello, es indispensable no pescar el azuelo y analizar de manera fina la propuesta del nuevo gobierno de Estados Unidos.
En su primer día como presidente de los Estados Unidos, Joseph R. Biden firmó diversos documentos presidenciales: órdenes ejecutivas, proclamaciones presidenciales y órdenes administrativas.1 La validez de estos actos deriva de la prerrogativa del presidente estadounidense que le permite, por medio de estos documentos, dictar lineamientos operacionales para la administración federal, comunicar información gubernamental y administrar asuntos del gobierno federal.
Las órdenes ejecutivas y las proclamaciones presidenciales tienen tanta fuerza de ley como las regulaciones emitidas por las agencias federales. No son, sin embargo, legislación. No necesitan aprobación del Congreso y, por tanto, éste no puede anularlas formalmente. En este sentido, la relación entre los documentos presidenciales y las funciones del Congreso esencialmente determina la permisividad de operación. Por ejemplo, el Congreso puede aprobar legislación que haga difícil —e incluso imposible— que una orden ejecutiva pueda ser aplicada.
Ilustraciones: Patricio Betteo
El paquete de medidas de política migratoria del presidente Biden se compone de seis documentos presidenciales: dos órdenes ejecutivas, dos proclamaciones presidenciales y dos órdenes administrativas en forma de memorándums. Estos documentos abordan la continuación del programa DACA (Deferred Action for Childhood Arrivals);2 la suspensión de la construcción del infame muro en la frontera México-Estados Unidos;3 la terminación de la prohibición de entrada a Estados Unidos a residentes de diversos países musulmanes y africanos;4 la situación migratoria de las personas liberianas que en su momento huyeron de su país de origen por conflictos armados internos;5 así como las cuestiones discriminatorias por estatus migratorio en los censos poblacionales.6 Por medio de estos documentos, Biden revierte políticas migratorias trumpistas que fueron altamente lesivas, al tiempo que simbólicamente institucionaliza el mensaje de un sistema migratorio y de asilo diferente. Sin embargo, la aplicabilidad de tal visión en los hechos no responde meramente a una posición política, sino a la naturaleza de un sistema viciado.
Para México, el documento más importante es la orden ejecutiva 13993, Revisión de las políticas y prioridades de aplicación de la ley civil de inmigración (Revision of Civil Immigration Enforcement Policies and Priorities)7. Por la cual Biden revoca la orden8 con la que Trump permitió, desde 2017, que los agentes de ICE (Immigration and Customs Enforcement) detuvieran a casi cualquier persona potencialmente deportable de los Estados Unidos, sin importar su falta de historial criminal u otras circunstancias atenuantes.9 Derivado de la orden de Biden, el Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) anunció dos aspectos. En primer lugar, emitió un memorándum en el que se detallaron las nuevas prioridades de detención y se ordenó la suspensión de deportaciones, con algunas excepciones, durante los primeros 100 días de la nueva administración, permitiéndole así que las agencias de migración revisen sus políticas y las ajusten a las directrices de la orden de Biden. En segundo lugar, DHS ordenó la suspensión de nuevos registros bajo el programa Quédate en México, también conocido como Remain in Mexico o MPP (Migrant Protection Protocols).
Los efectos de documento10 tienen doble filo. Por una parte, ordena poner en pausa durante 100 días la deportación de personas; esto, con el objetivo de analizar la mejor forma en que la administración pueda invertir los limitados recursos que tiene para administrar la migración. Hasta aquí pareciese que las acciones del nuevo gobierno se orientan a un intento de mejora de sus sistemas de migración y asilo. Sin embargo, en el mismo documento, DHS también establece tres categorías prioritarias respecto qué personas se podrá deportar aun en el marco de estos 100 días. Las categorías me parecen tremendamente problemáticas, más que un cambio de paradigma, pues, representan una sofisticación de la criminalización de la migración. En efecto, se establece que pueden ser deportados aquellos individuos que amenacen la seguridad nacional, la seguridad fronteriza y la seguridad pública.11 Se trata, no es necesario apuntarlo, de categorías que por su genérica redacción no solamente son ambiguas en su interpretación sino que también abren la puerta a una aplicación discrecional de las mismas. Más aún, se trata de categorías que simplemente ignoran vicios sistemáticos: por ejemplo, es sujeto de deportación quien hubiera cometido una ofensa grave (felony) sin analizar quiénes son regularmente condenados, ni muchos menos sin considerar que los criterios de dichas condenas son en no pocas ocasiones fruto de un ethos profundamente racista.
Pero lo más importante de este memorándum es lo que no dice. Por una parte, no establece lineamientos sobre la detención de personas migrantes, sólo ordena la no deportación. La detención migratoria, como sucede en México, es una forma de privación de la libertad que en muchos casos constituye una forma de tortura, y que claramente se usa como un instrumento para desincentivar la migración irregular. La administración de Biden inicia operaciones con uno de los registros más bajos de personas en detención migratoria gracias a la agresiva política de Trump de no permitir la entrada y de llevar a cabo deportaciones masivas. Si bien mediante orden ejecutiva Biden ordena no renovar contratos con empresas privadas para la administración de centros de detención del Departamento de Justicia, tal orden no aplica para otras agencias como ICE.12 Abolir la detención migratoria sería un verdadero paso adelante para cambiar el paradigma de la movilidad humana. Si la administración de Biden fuese en verdad progresista, lo haría sin chistar. Ahora bien, la orden ejecutiva establece también el debido proceso como principio rector. Mas el memorándum de DHS no establece nada respecto, por ejemplo, el acceso a la representación legal. Más aún, no detalla la participación de las agencias de seguridad pública local: ¿Qué pensará el policía de pie promedio de esta política? Basta con ver que el fiscal de Texas ya presentó una demanda contra el memorándum negándose a aplicar la suspensión de deportaciones.
Por otra parte, el aviso de la suspensión de nuevos registros en el programa Quédate en México sólo es eso: no más personas quedarán registradas bajo este programa. El problema del MPP, como he sugerido en estas páginas, es que establece un sistema perverso en el que solicitantes de asilo no podrán permanecer en Estados Unidos durante los meses o años que tome procesar sus casos. En cambio, deberán esperar en México; esto gracias a la colaboración que aceptó la administración del presidente López Obrador, aparentemente sin siquiera analizar cómo esta política es violatoria de uno de los principios fundamentales del derecho internacional de los refugiados: la no devolución. Si bien la decisión de DHS es un inicio para efectivamente terminar con un programa completamente ilegal implementado por dos gobiernos de corte claramente antiinmigrante, lo cierto es que esta acción por sí misma, aunque sea material de notas periodísticas, tendrá poco efecto real. ¿Qué pasará con la gente que está actualmente registrada en el programa? ¿Serán las restricciones de viaje internacional por la pandemia un argumento para no darles paso a Estados Unidos? ¿Seguirá México apoyando una política inhumana, insegura e ilegal?
La xenofobia fue una de las mejores armas retóricas de Trump y, en buena medida, ganó en 2016 la presidencia gracias a ello. Pero, por otro lado, Estados Unidos históricamente ha mantenido una retórica en la que se jacta de ser un país de migrantes. Cabe preguntarse, sin embargo, ¿de qué migrantes, exactamente, estamos hablando? Estados Unidos mantiene requisitos sumamente demandantes para la aprobación de visas. Hay personas en los estados del sur determinados a cazar, literal, a quienes entren a ingresen a su país de manera ilegal. Inclusive DACA, aunque ofrece muchas bondades para sus beneficiarios, sigue siendo un procedimiento con un tufillo discriminatorio. Bienvenidas las personas migrantes, aparentemente, pero sólo ciertos migrantes: aquellos educados y “bien portados”.
Las preguntas que vale la pena plantear desde este lado de la frontera se relacionan con la manera cómo actuará el gobierno mexicano frente a este aparente cambio de paradigma en Estados Unidos. Nuestro sistema migratorio y de asilo responde directamente a intereses estadounidenses en diversos niveles. Políticamente, somos el muro y el filtro de facto para quienes, huyendo para salvar sus vidas, intentan llegar a Estados Unidos. La administración federal mexicana prefiere ignorar estándares internacionales y mejor violar principios de derecho internacional antes que implementar una política en verdad humanitaria. En términos administrativos, tenemos un modelo de detención migratoria encabezado por un carcelero profesional a cargo del Instituto Nacional de Migración que también manda drones y soldados a atacar migrantes en la frontera sur. En términos presupuestales, las prioridades de la administración son tan lejanas a las acciones humanitarias que han dejado a la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados en el olvido. Por su parte, en términos jurídicos, la Suprema Corte de Justicia mexicana ha demostrado poco o nulo interés y, cuando ha sido el caso, con un pobre conocimiento sobre la materia que ha resultado en fallos francamente mediocres.13 Los efectos de las políticas internas estadounidenses tienen efectos materiales y directos sobre nosotros. ¿Qué teoría de soberanía y humanismo decidirá aplicar la autoproclamada cuarta transformación? La respuesta, por experiencia, es predecible y, por tanto, decepcionante y preocupante.
Elba Gutiérrez Castillo. Abogada por la Universidad Nacional Autónoma de México. Coordina el programa pro bono de la oficina mexicana de Greenberg Traurig. Trabaja principalmente casos de asilo y acceso a la justicia.
1 Más información sobre qué es una orden ejecutiva (en inglés): https://bit.ly/3t65wE4.
2 Es importante enfatizar que este documento es una orden administrativa en forma de memorándum, por lo tanto, no tiene fuerza de ley como podría tenerlo una orden ejecutiva o una proclamación presidencial. Sin embargo, es lineamiento de actuación para la administración federal. Disponible (en inglés): https://bit.ly/3acqLv9.
3 Proclamación presidencial “Proclamation on the Termination Of Emergency With Respect To The Southern Border Of The United States And Redirection Of Funds Diverted To Border Wall Construction“.
4 Proclamación presidencial 1014 “Ending Discriminatory Bans on Entry to the United States”.
5 Es importante enfatizar que este documento es una orden administrativa en forma de memorándum, por lo tanto, no tiene fuerza de ley como podría tenerlo una Orden Ejecutiva o una Proclamación Presidencial. Sin embargo, es lineamiento de actuación para la administración federal. Disponible (en inglés): https://bit.ly/2NLPcIs.
6 Orden ejecutiva 13986 “Ensuring a Lawful and Accurate Enumeration and Apportionment Pursuant to the Decennial Census”.
7 Orden ejecutiva 13996. Disponible (en inglés): https://bit.ly/2NGTlxb.
8 Orden ejecutiva 13768 “Enhancing Public Safety in the Interior of the United States”.
9 Esta orden ejecutiva fue después reforzada en 2018 mediante la orden administrativa en forma de memorándum “Ending ‘Catch and Release’ at the Border of the United States and Directing Other Enhancements to Immigration Enforcement”.
10 Department of Homeland Security, Memorándum “Review and Interim Revision to Civil Immigration Enforcement and Removal Policies and Priorities” de fecha 20 de enero de 2021.
11 Al respecto, César Cuauhtémoc García Hernández, profesor de la Universidad de Denver, publicó un análisis preliminar en el que se ahonda en estas cuestiones. Disponible (en inglés): https://bit.ly/2KYnyXH.
12 Al momento de publicar no hay todavía documento al respecto en el Brief Room de la Casa Blanca ni en el Federal Register, pero aquí la nota periodística del anuncio de la misma: https://cnb.cx/3ousr8m.
13 Al respecto, Luis Xavier Carrancá y Jorge Iván Mercado Mejía han analizado la posición de la Corte en un caso que litigan actualmente. Disponible en: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=12551.
El negocio es imposible detenerlo. Es la herencia de hace quinientos años. Impresiona su analisis pero la pandemia es otra arma contra las aspiraciones de gente humilde que aun cree en la democracia que usted y yo sabemos que es un cuento chino.