Intercambiando opiniones sobre la iniciativa “con y para el Poder Judicial”,1 un colega a quien respeto y admiro, apuntó que es un texto que vale más por lo que no dice que por lo que dice. Comparto esta reflexión. Para entender lo que fue votado en el Senado de la República, el 27 de noviembre de 2020, tenemos que comprender lo que pudo haber sido votado.
Una advertencia al lector: no pretendo aquí hacer un análisis exhaustivo de los extremos de la reforma, para lo cual sugiero referirse al texto publicado en esta misma plataforma, titulado “¿Qué propone la iniciativa de reforma judicial de AMLO y Zaldívar?”.2
La diferencia central entre lo propuesto por el Senado y lo aprobado —falta su paso por Diputados— es que no se elimina el amparo soberanía3 y que se cambia la —preocupante—4 propuesta de crear tribunales ad hoc para conocer violaciones a derechos humanos, la cual fue modificada —acertadamente— por la figura de concentración.5
El objetivo de este texto es más modesto y proviene de una mirada desde el litigio constitucional: (i) dar un contexto a la aprobación de esta reforma;(ii) referirme a algunos de sus objetivos y preguntarme si está encaminada a su consecución y; por último, (iii) al punto específico de la consolidación de la Suprema Corte como tribunal constitucional y la consiguiente eliminación de la reclamación en el amparo directo en revisión.
Ilustración: Kathia Recio
Contexto
La reforma discutida en estos días fue presentada por el presidente de la República, en un acto acompañado por el ministro presidente de la Suprema Corte. Se trató de la culminación de un proceso que comenzó con la actual administración, cuando se presentaron una multiplicidad de proyectos de reforma constitucional sobre la estructura del Poder Judicial de la Federación, uno más preocupante que el siguiente.
Destaco solamente dos: por un lado,6 la iniciativa del senador Bartres y, por el otro,7 por un lado, y la del senador Monreal.
En la primera iniciativa, elaborada con MexicoJusto.org —organización presidida por el ministro en retiro Góngora Pimental— se proponía, por poner un solo ejemplo, reducir el encargo de los ministros de quince a seis años, con posibilidades de ratificación por un término de 6 años adicionales por parte del Senado de la República. Se mantenía la composición actual de once ministros, pero incluyendo un artículo transitorio que obligaba a los actuales a sujetarse a ratificación ante el Senado.
No se necesita ser abogado para comprender que se trataba de un esquema encaminado a subordinar la Suprema Corte frente al Legislativo, destruyendo la independencia e imparcialidad de nuestro máximo tribunal.
La segunda iniciativa fue presentada en abril de 2019, después de que el Senador Ricardo Monreal advirtiera que “el Poder Judicial Federal tiene que sufrir una sacudida […] voy a presentar una iniciativa más en materia constitucional que sustituye al Consejo de la Judicatura, que se ha convertido en un ente pesado, burocrático y costoso”.8
A la eliminación del Consejo se sumaba una propuesta más radical: crear una tercera sala anticorrupción, aumentando el número de ministros de 11 a 16, práctica conocida en la academia como courtpacking,9 y cuyo propósito principal consiste en que el poder ejecutivo tome control de un tribunal colegiado, aumentando súbitamente su numero de miembros. Las voces de alarma se dejaron escuchar fuerte y claro.10
Este es el contexto de la iniciativa votada. No me parece aventurado afirmar que la espada de Damocles pendía sobre el Poder Judicial de la Federación y ello pudo tener alguna incidencia en el hecho de que -como nunca en la historia- el Pleno aplazara la decisión de algunos de las reformas más emblemáticas de esta administración.11
Creo que debe aquilatarse este proceso desde esta óptica. Lo que estaba en juego era enorme; es decir, si bien lo que se aprueba tiene importantes áreas de oportunidad, debe sopesarse frente a lo que pudo haber sido en términos de autonomía judicial.
Objetivos
En la exposición de motivos se observa un diagnóstico sobre los retos que enfrenta el Poder Judicial de la Federación:
los jueces federales no siempre se conducen con la ética, profesionalismo, independencia e imparcialidad que deberían observar en sus funciones. Muchas veces sucumben ante intereses mezquinos. Los cargos que deberían ocuparse por méritos, se otorgan a familiares y amigos en un afán por exprimir los recursos públicos antes que servir a la justicia. El sistema de carrera judicial no ha sido exitoso para asegurar que quienes lleguen a ser juzgadores sean las personas más honestas y mejor preparadas. Tampoco se ha podido desterrar la corrupción, sino que, por el contrario, la endogamia y el amiguismo han producido redes clientelares muy arraigadas, en las que se trafica con plazas, se intercambian favores, o peor aún se pone precio a la justicia.
La consecuencia de estos males se anuncia de la siguiente manera: “todo ello genera desigualdades en el sistema de judicial, dificulta que los más pobres puedan ser escuchados y que sus reclamos sean atendidos, lastima a la sociedad, y genera desconfianza en los jueces y en la justicia, lo cual, en su conjunto, impide el establecimiento de un verdadero gobierno de leyes”.
Frente al escenario planteado, conviene preguntarnos si el texto aprobado constituye un medio idóneo para remediarlo. A mi manera de ver, hay aspectos de la reforma que están racionalmente orientados a los objetivos propuestos. Por ejemplo: para efectos del combate al nepotismo, la corrupción y consolidación de la carrera judicial en los artículos 97, 99 y 100 constitucionales se prevé la creación de una Ley de Carrera Judicial, encargada de regular el ingreso, formación y permanencia del personal jurisdiccional. Este nuevo cuerpo normativo contiene previsiones enfocadas a estas metas, cuya eficacia será juzgada en el tiempo.
Destaco como herramienta fundamental para mejorar el acceso a la justicia el fortalecimiento del Instituto Federal de Defensoría Pública. Al respecto, el artículo 100 establece que el servicio de defensoría pública en asuntos del fuero federal será proporcionado por el Consejo de la Judicatura, lo cual puede ser central para defender a quienes no cuentan con recursos para pagar una defensa en amparo.
Ahora bien, la cuestión que me gustaría apuntalar es que si lo que se busca es “escuchar a los más pobres” la mirada debe ponerse en una reforma judicial local y no en una federal.
¿Por qué? La justicia en este ámbito territorial es la más cercana a los problemas cotidianos de las personas, como han anotado otros autores,12 refiriéndose a temas de familia -matrimonio, adopción, alimentos-; civiles —arrendamientos, cumplimiento de contratos—; penales —delitos locales como homicidio, violación, lesiones— y laborales —relaciones entre patrones y trabajadores que normalmente se ventilan en el ámbito local—.
En los datos más actualizados Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal13 y Federal14 publicados por el INEGI, así como de la estadística publicada por el Consejo de la Judicatura Federal,15 observamos las siguientes cifras. Durante 2019, se reportaron 2 178 035 asuntos ingresados en todas las materias a los órganos jurisdiccionales. De ellos, 2 014 992 correspondieron a las materias familiar, civil, mercantil y otra, mientras que 163 043 pertenecieron a causas penales (adultos y adolescentes).
Ahora, el presupuesto que ejercieron los poderes judiciales estatales, a nivel nacional, se reportó un total de 35 803 265 215 pesos. De ellos, 63.2 % se ejercieron en los órganos jurisdiccionales y 27.3 % en órganos administrativos y/o unidades administrativas.
En este mismo lapso ingresaron al sistema de justicia federal 1 994 528 asuntos, distribuidos entre tribunales colegiados, tribunales unitarios, juzgados de distrito y centros de justicia penal federal.16 La dispersión por materia por juicio es como sigue: penal, 204 936 casos (18 %); administrativa, 353 554 casos (32.3 %); civil, 279 044 casos (25.4 %) y; laboral, 256 994 casos (23.4 %)
Al cierre de 2019, el Poder Judicial de la Federación reportó haber ejercido 63 755 073 477 pesos, del cual 74.3 % del total correspondió a los órganos jurisdiccionales.
Dicho de otro modo, los poderes locales conocen el doble de asuntos con la mitad del presupuesto que el poder federal y tratan los problemas más cercanos a la población.
En mi opinión, estas cifras develan que si queremos ayudar a “los pobres” —utilizando la terminología de la propia Iniciativa— debemos dirigir una mirada crítica y transformadora al artículo 116 constitucional.
La Suprema Corte como tribunal constitucional
Un último punto que ha generado críticas: la eliminación del recurso de reclamación en contra del desechamiento o admisión de los amparos directos en revisión (ADR) a cargo del presidente de la Corte. La reforma lo substituye por una regla de infalibilidad, pues sus determinaciones ya no serán recurribles.
El objetivo de consolidar a la Corte como tribunal constitucional no es nuevo en esta reforma, sino que se remonta a 1995, con la de gran calado impulsada por el presidente Zedillo. Ahí —entre otras— se le da al Pleno la facultad de conocer acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, buscando también que una carga importante de los amparos en revisión fuese atendida por los tribunales colegiados de circuito.
Sin embargo, la posibilidad de presentar un amparo directo en revisión persiste en el diseño normativo —contenido en el artículo 107, fracción IX, de la Constitución federal—. Si bien se contempla como un método excepcional de control constitucional, que busca que los asuntos de legalidad se queden en tribunales colegiados y sólo aquellos de importancia y trascendencia sean conocidos por la Corte,17 lo cierto es que las cifras muestran que contrario a ser la excepción, continúa siendo la regla.18
Me explico. Del 1 de diciembre de 2018 al 30 de noviembre de 2019, la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia recibió un total de 18 mil 814 asuntos jurisdiccionales. De estos, 12 mil 499 —el 66.43 %— guardan relación con el amparo directo en revisión —sumando tanto los amparos directos en revisión como los recursos de reclamación—.
Sin embargo, sólo el 2.9 % de los amparos directos en revisión fue resuelto de fondo por la Corte. El 87.4 % fue desechado por proveído presidencial y recurso de reclamación y el 9.6 % fue desechado por resolución del Pleno o de Salas.
Esto quiere decir que gastó una cantidad desproporcional de recursos humanos y monetarios en desechar temas de legalidad. Dadas todas las instancias jurisdiccionales que tuvieron que acontecer para que las Salas de la Corte conozcan un amparo directo en revisión, creo que difícilmente podría objetarse esta determinación en clave de acceso a la justicia.
Si bien me parece cuestionable que la decisión se tome de manera unipersonal —frente a la alternativa, por ejemplo, de crear un panel rotativo de 3 ministros que conocieran del tema— los datos muestran que es un acierto en términos de cargas para este órgano y que efectivamente está encaminada a concentrar a la Corte en su labor estrictamente constitucional.
Nuevamente, el tiempo juzgará su eficacia y, sobre todo, el uso prudente de la competencia presidencial, pues, pues en todo tribunal colegiado los miembros revisan las decisiones de su par.
En conclusión, estimo que estamos ante una reforma que no necesariamente está encaminada a lograr los objetivos tan ambiciosos que propone, pero que debe celebrarse frente a las alternativas que empezaron a circular con la llegada del gobierno del López Obrador.
Es un comienzo para la mejora de la justicia federal, pero que no debe quitarse el dedo del renglón en temas centrales que no aborda. Por referirme solamente a algunos. El ineficiente procedimiento de ejecución de sentencias y la más ineficiente aún queja de 48 horas para revisar las decisiones tomadas por el juez de distrito en suspensión provisional; el sistema actual de designaciones de ministros que cada vez más evidencia sus errores y, peor aún, su proceso de renuncia; la mayoría calificada en acciones y controversias contra normas generales; el doble rol del presidente de la Suprema Corte como titular de ésta y del Consejo de la Judicatura, así como el método para su elección; y un largo etcétera.
Empujemos para que exista un espacio para estas reflexiones en un segundo momento político y quedemos en espera de la votación final en la Cámara de Diputados.
Luisa Conesa Labastida. Abogada por el ITAM y Maestra en Derecho por la Universidad de Columbia. Profesora en la Escuela Libre de Derecho y la Universidad Panamericana. Socia Fundadora de Conesa Labastida y Asociados. Agradezco a Daniel Torres Checka por su invaluable apoyo en la elaboración de este texto, y a mis queridos colegas que dieron sus valiosos comentarios.
2 Ver: https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=11031.
3 Se llama así a la única instancia donde un órgano del Estado puede presentar un juicio de amparo para defender sus competencias.
4 Una buena crítica a este tema está disponible en Animal Plítico.
5 En la versión estenográfica podemos observar la explicación del Senador Cristobal Arias —presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales— quien, al referir el alcance del dictamen, menciona la modificación consistente en conservar el amparo soberanía y permitir la concentración por parte del Consejo de la Judicatura en asuntos de interés social. La versión se encuentra disponible aquí. La minuta votada está aquí.
8 Ver: https://bit.ly/2VAdRQI.
9 El término fue acuñado en Estados Unidos con motivo del Proyecto de Ley de Reforma de los Procedimientos Judiciales de 1937, iniciativa legislativa propuesta por el presidente Franklin D. Roosevelt para agregar más jueces a la Corte Suprema de los Estados Unidos, con el fin de obtener fallos sobre la legislación del New Deal que la Corte había declarado inconstitucional en la primera parte de su sexenio.
10 Por ejemplo: https://bit.ly/2JwwGSA.
11 Tantas, que llenaron un número completo da la edición impresa de nexos, disponible aquí.
12 Cfr., Magaloni Kerpel, Ana Laura y Elizondo, Carlos, “La Justicia de cabeza: la irracionalidad en el gasto público”, 2011, disponible aquí.
17 El tema es regulado en el Acuerdo General Plenario 9/2015.
18 Información tomada del Informe de Labores de la SCJN de 2019, disponible aquí.