Por fin, se resolvió el famoso asunto conocido como Ley Bonilla. Como se sabe, el proyecto de sentencia elaborado por el ministro Franco fue elogiado y apoyado por unanimidad. Las redes se inundaron de aplausos, algunos editorialistas se llenaron de júbilo y, con el pecho inflamado, repetían “Hay Corte”, “Habemus Corte”, “Existe la división de poderes”. Algo de la reacción dice mucho sobre el espíritu de nuestros tiempos. Como se mencionó en este espacio, la reforma fue tan burda que, en verdad, desde cualquier óptica era un atentado constitucional. Pero corren tiempos en donde el derecho ha sido tan desdeñado que hoy se celebra su correcta aplicación. Corren tiempos en donde la división de poderes se ha visto amenazada, que cualquier muestra de su fuerza a cualquiera sosiega. Corren tiempos tan extraños, pues, que cualquier funcionamiento normal de algo se torna en un asidero de esperanza.
Con esto mente, ¿qué fue lo que se resolvió el lunes 11 de mayo por la Suprema Corte de Justicia de la Nación? La pregunta a resolverse fue: ¿es constitucional el decreto de reforma a la constitución local de Baja California, publicado el 17 de octubre de 2019, en donde se modifica el plazo de mandato de gobernador de 2 a 5 años, una vez que éste ya fue electo?
Ilustración: Víctor Solís
Un paréntesis: varios de los que comentamos cuestiones jurídicas lo hemos repetido hasta el cansancio: si no se hace un esfuerzo claro y contundente por los tribunales para simplificar sus sentencias, el derecho seguirá siendo un estanco del conocimiento ajeno al ciudadano común. El proyecto que presentó el ministro Franco –tan elogiado, tan aplaudido- consta de más de 200 páginas. Doscientas páginas en donde cuesta trabajo separar la paja del trigo, lo accesorio de lo principal. No hemos logrado comprender que el lenguaje jurídico entre más técnico se utilice, más clasista se vuelve. Lo que debería ser democrático adquiere una condición de lenguaje de clase que afecta la función normativa del derecho. El proyecto abunda excesivamente en lo dogmático. Esto es, cae en una retahíla excesiva de disposiciones jurídicas, sin orden ni concierto, que abona poco a su entendimiento, y con una pésima redacción. Si pocos entienden lo que se dice, ¿cómo se espera que eso sea una pauta normativa para todos? Regreso al análisis del proyecto.
Primero, el proyecto abordó una cuestión formal. Tanto el Partido Acción Nacional (PAN) como el Partido Movimiento Ciudadano (MC) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI), adujeron que el procedimiento legislativo por el cual se aprobó la reforma constitucional, estuvo viciado. Lo anterior porque la iniciativa fue aprobada el mismo día, no se turnó a comisiones, se votó por cédula –ocultando la identidad de los votantes-; hubo una inexplicable dilación en su publicación y estuvo indebidamente fundada y motivada.
Ya la Corte se ha pronunciado que las violaciones al proceso legislativo sólo resultarán en la invalidación de la norma producida siempre y cuando “la existencia de una violación o irregularidad trasciende o no de modo fundamental en su validez constitucional, sobre la base de los principios de economía procesal y equidad en la deliberación parlamentaria y en atención a las particularidades del caso.” En buen castellano, lo que la Corte quiere decir es que la violación al proceso tiene que ser grave, trascendente, grosera; si no es así, opera una especie de presunción a favor de la norma aprobada. En este caso, después de casi 40 páginas de copiar y pegar artículo tras artículo de la legislación local en la materia, el proyecto concluye que los vicios no fueron tan graves como para invalidar la norma aprobada. Perfecto.
En la sesión hubo una breve discusión también de tipo formal. El ministro Pérez Dayán consideró que la Comisión Nacional de Derecho Humanos (CNDH) no tiene legitimidad para presentar una acción de inconstitucionalidad en materia electoral, ya que éstas se ciñen a la órbita de las minorías parlamentarias y del Instituto Nacional Electoral. Esto debido a que la materia tenía una clara tendencia de “índole político”. A esto replicó el ministro Alcántara aduciendo lo que ya es moneda corriente en el constitucionalismo: los derechos políticos son derechos humanos y, por tanto, la CNDH sí tiene legitimidad para promover la acción. Todos los demás ministros apoyaron esta postura.
Luego –por ahí de la página 160- el proyecto ya entra el fondo del asunto, es decir, a lo sustancial. Lo primero que dice es que la reforma viola los principios de certeza y de legalidad jurídica. El de certeza implica “que al iniciar el proceso electoral los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público”.1 El de legalidad, a su vez, significa “la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo”.2 Estos dos principios se ligan en el proyecto, sin mayor argumentación, al de seguridad jurídica.
Para decirlo rápido, se violan todos estos principios por una cuestión muy sencilla que ya se había mencionado antes. Cualquier modificación a la duración de las reglas del proceso electoral debe realizarse antes de que éste comience. De lo contrario, los que participan en el proceso –los votantes- no saben el alcance de su voto. Los bajacalifornianos acudieron a votar por un periodo de dos años; no de cinco. Ese plazo incide en el razonamiento del votante. No es lo mismo encomendarle a alguien –lo que sea- por dos años que por cinco años. Al modificar el plazo de gobierno, una vez ya electo el titular, se cae en los pantanos de la arbitrariedad.
Precisamente por lo anterior, y como señala el proyecto, hay una norma expresa en el Constitución que mandata que cualquier modificación a las normas electorales debe realizarse, por lo menos, noventa días antes de que inicie el proceso electoral. Más aún, esa disposición –fracción II del artículo 105 constitucional- establece que durante el proceso no podrán realizarse “modificaciones legales fundamentales”. Es tal la importancia de los procesos electorales que se existe esta especie de coraza constitucional para afianzar su desarrollo.
Hay una cuestión obvia que salta de la página. La norma constitucional prohíbe modificaciones legales fundamentales durante el proceso electoral, y la reforma impugnada se aprobó después de celebrados los comicios y se publicó una vez concluido el proceso electoral el 7 de octubre. ¿Cómo argumentó la Corte la aplicación de esta prohibición? Por un lado, como ya se mencionó, no cabe duda de que el plazo de duración del encargo por el que se vota es un elemento sustancial del proceso electoral. Por el otro, la clave está en esclarecer qué es lo que comprende el proceso electoral.
Aquí se da quizá el argumento más conciso para mostrar la inconstitucionalidad de la ampliación del mandato, ya que se invocó la figura del “fraude a la Constitución”.
Si bien el periodo electoral concluyó el 7 de octubre de 2019 y la reforma se publicó el 17 del mismo mes, es innegable que la reforma no sólo tiene efectos hacia el futuro, sino que modifica el periodo electoral 2018-2010, recién “concluido”. Así lo dispone el proyecto aprobado:
En ese sentido, no es posible considerar que la reforma impugnada únicamente modifica situaciones futuras y que su regulación no impacta en el proceso electoral 2018-2019 del Estado de Baja California, aun cuando haya sido publicada una vez finalizado este, pues originalmente la concurrencia de las elecciones locales con las federales fue prevista para la elección de Gobernador en el año dos mil veintiuno y, por ende, dispuesto que el periodo de gobierno por única ocasión sería de dos años.
De lo anterior, la Suprema Corte concluye que si bien la legislatura formalmente hizo todo lo posible para aparentar que la reforma no regulaba el proceso electoral recién terminado sino el venidero; lo cierto es que sus efectos permeaban materialmente en el proceso electoral 2018-2019, ya que extendió una de sus disposiciones legales fundamentales: el plazo de duración del puesto de gobernador. En suma: la reforma fue una simulación que utilizó las herramientas legislativas que le confiere la Constitución para violar la propia Constitución. Un fraude a la Constitución de libro de texto. En palabras del Presidente de la Corte: “…el fraude a la Constitución no es un termino retórico, sino un ilícito constitucional atípico, un término técnico que esencialmente consiste en simular que un acto o una norma son compatibles con la Constitución, cuando no lo son”.3
Además de lo anterior, la Corte concluyó que también se violaron los derechos políticos de los electores, es decir, votar y ser votado. Cada voto debe contar igual y debe tener la misma influencia en el proceso democrático. Al momento de que un órgano del Estado unilateralmente decide la ampliación de su propio mandato, es claro que los votos de los legisladores tuvieron más peso, más valor, que el de los ciudadanos. Lo cual es inaceptable en una democracia constitucional. La Corte concluyó que la reforma tuvo efecto retroactivo, ya que la hipótesis –votar- y las consecuencias de la norma –periodo de abandono del cargo del gobernador electo, nuevas elecciones en el 2021, derecho de los ciudadanos a participar en los comicios del 2021- se detonaron, todas, en el momento de la votación. Consecuentemente, al modificar el plazo de duración del cargo, se modifican las consecuencias jurídicas ya activadas.
La Corte, en este sentido, deja muy claro que una extensión de mandato es violatorio del principio de no reelección. Éste principio implica que nadie puede extender su mandato por más tiempo del que fue electo, ni mediante la organización de nuevas elecciones, o “mediante un incremento con esos efectos”.4
En cuanto a los efectos de la invalidez de la reforma, la Corte no dejó un vacío constitucional ni ordenó que se legislara de nuevo, sino que con buen tino dicta la “reviviscencia del artículo octavo transitorio” publicado el 17 de octubre de 2014. Otra vez, en buen castellano, lo que la Corte quiere decir es que se invalida la reforma constitucional de extensión del mandato y se dejan las cosas como estaban anteriormente, a saber, vuelve a regir la disposición que establece el mandato de 2 años para gobernador.
Concluyo con lo que señaló Zaldivar en su intervención, este asunto realmente se trató de resarcir un verdadero “fraude postelectoral”. Así de grave.
Martín Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics and Political Science. Cuenta con estudios de doctorado en Derecho por la Universidad de Chile. Panelista en el programa Punto y Contrapunto de Foro TV. Twitter: @MartinVivanco.
1 P. 173
2 P. 175
3 Versión estenográfica de la sesión del 11 de mayo de 2020, p. 29.
4 p. 204.