El pasado 12 de abril del 2024 se cumplieron dos plazos importantes para una de las medidas cautelares que más suscita debate en México: la prisión preventiva oficiosa. El primer plazo se relaciona al artículo cuarto transitorio del decreto publicado el 12 de abril de 2019, mediante el cual se reformó el artículo 19 constitucional y se amplió el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. El segundo plazo tiene que ver con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con relación al caso García Rodríguez y otro vs. México. ¿Qué sabemos sobre ambos?
La evaluación a cinco años de la prisión preventiva oficiosa
En relación con el primer plazo, el artículo cuarto transitorio del decreto por el que se declara reformado el Artículo 19 de la Constitución, en materia de prisión preventiva oficiosa, establece que la prisión preventiva oficiosa debe evaluarse para determinar la continuidad de su aplicación, a partir de los cinco años cumplidos de la vigencia del decreto. Según lo estipulado en el artículo, su evaluación debe hacerse con base en los siguientes criterios:1
- Desempeño eficaz de las Unidades Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso (UMECAS).
- Eficacia de las medidas cautelares aplicadas.
- Creación y desempeño de instancias de atención integral de víctimas.
- Implementación de sistemas de información criminal y de judicialización.
- Resultado de la aplicación de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.
- Los avances de la implementación de elementos críticos como la capacitación de los operadores de los poderes judiciales y del Ministerio Público, policía de investigación, policía preventiva, peritos, entre otros.
¿Qué nos dice el desempeño de estos criterios sobre la eficacia de la prisión preventiva oficiosa? Al tratar de responder esta pregunta, encontramos un primer problema con los elementos críticos planteados por el cuarto transitorio: ninguno se centra en evaluar los impactos de la aplicación de la prisión preventiva oficiosa, sino que se enfocan en las posibles deficiencias que pudieran presentar otros organismos y mecanismos del sistema penal.
Pareciera que estos criterios establecen un análisis sobre las condiciones óptimas que deberían existir para suprimir o no la prisión preventiva oficiosa. Es decir, si el resultado del análisis muestra que estos mecanismos no cumplen con sus objetivos o no funcionan, la prisión preventiva oficiosa se sigue presentando como necesaria. En otras palabras, mientras no tengamos Unidades Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional de Procesos (UMECAS) o Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal funcionales, ¿nuestra mejor apuesta es la prisión preventiva oficiosa?2
Contrario a lo propuesto con los elementos críticos del cuarto transitorio, es imperante que la prisión preventiva oficiosa sea evaluada en términos de sus propias implicaciones y efectos. Esto requiere analizar su impacto en relación con los objetivos para los que fue diseñada. Es decir, evaluar su eficacia en la protección de los procesos y de las personas involucradas en ellos, así como su efecto en términos de incidencia delictiva.
A lo largo de estos cinco años, integrantes de la sociedad civil, instituciones como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y organismos internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) han realizado numerosos señalamientos sobre las violaciones a derechos humanos que implica esta medida. Además, investigaciones desde la sociedad civil han demostrado que la prisión preventiva oficiosa daña derechos procesales, tiene un gran impacto en las vidas de quienes la padecen –así como de quienes acompañan y cuidan a las personas privadas de su libertad– y, además, no reduce la incidencia delictiva ni garantiza una mayor emisión de sentencias condenatorias.3
En ese sentido, si el artículo cuarto transitorio proporcionara indicadores para evaluar si la privación automática de la libertad sirve para proteger a las partes, al proceso o para reducir la incidencia delictiva, el resultado mostraría que la prisión preventiva oficiosa no cumple con sus objetivos. Más aún, no podemos esperar a que los demás mecanismos del sistema penal funcionen de forma correcta para eliminar la prisión preventiva oficiosa. Un sistema penal no debería funcionar a partir de prejuicios, a costa de las vidas y de los derechos de las personas.
Sentencia por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
El segundo plazo cumplido tiene que ver con la sentencia emitida por la Corte IDH para el caso García Rodríguez y otro contra México, emitida en enero de 2023 y notificada al Estado mexicano el 12 de abril de 2023. La Corte IDH le dio al Estado mexicano un plazo de un año para informar sobre el cumplimiento de dicha sentencia.4
En su fallo, la Corte IDH “sentenció a México por vulnerar los derechos humanos de Daniel García y Reyes Alpízar por, entre otras cosas, haberlos encarcelado sin sentencia durante diecisiete años”.5 La sentencia resuelve que la prisión preventiva oficiosa va en contra de la Convención Interamericana de Derechos Humanos por violar derechos humanos tales como el derecho a la libertad personal y el principio de igualdad y no discriminación.
Como parte de las medidas de reparación, la Corte IDH dictó garantías de no repetición. Para esto, una de las determinaciones fue que el Estado mexicano debía (y aún debe) adecuar todas las disposiciones legales relativas a la prisión preventiva oficiosa a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.6 Adecuar la prisión preventiva oficiosa según lo que mandata la Corte IDH no significa eliminar la prisión preventiva, sino eliminar su automaticidad frente a los delitos y grupos de delitos que se mencionan en el artículo 19 constitucional.7
A lo que se refiere la Corte IDH es que toda persona que se encuentre en prisión de manera preventiva debe estar ahí por las circunstancias de su caso concreto, no del delito que se le imputa, y sólo cuando la medida sea estrictamente razonable y necesaria, esté en constante revisión y no haya otra medida cautelar menos lesiva que pueda utilizarse. En resumen: todo uso de la prisión como medida cautelar debe estar justificado (prisión preventiva justificada), y nunca ser automático (prisión preventiva oficiosa).
¿Qué informará México a la Corte IDH sobre el cumplimiento de esta sentencia en relación con la prisión preventiva oficiosa? La realidad es que el Estado mexicano no ha tomado medidas para cumplir con la sentencia de la Corte IDH; al contrario, insiste en la aplicación y expansión de la prisión preventiva oficiosa.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha intentado reinterpretar la medida, hasta ahora sin éxito.8 Sin embargo, existen ciertos atisbos de esperanza. Actualmente la SCJN tiene varios casos por resolver, incluida la recepción de la sentencia de la Corte IDH aquí descrita. Mientras tanto, otras instancias del gobierno se han dedicado a desinformar acerca de la prisión preventiva oficiosa. Se valen del miedo y el uso faccioso de los datos para asegurar que eliminarla pondría a miles de personas peligrosas en las calles o que resultaría en impunidad.9
En este punto es importante recordar que el sistema penal mexicano se rige bajo el principio de la presunción de inocencia. Este derecho se prevé en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y se retoma de manera constante en el fallo de García Rodríguez. A las personas que están en prisión preventiva oficiosa no se les ha probado ser culpables de delito alguno y no es posible considerarles como «presuntos delincuentes»; por el contrario, tienen derecho a la presunción de inocencia.
Aunado a lo anterior, existen múltiples deficiencias importantes dentro del sistema penal que no se resuelven con la existencia de la prisión preventiva oficiosa. Por el contrario, situaciones como la fabricación de delitos se pueden exacerbar. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (Enpol) 2021, la mayor parte de las personas privadas de su libertad reportan estarlo porque se les acusó falsamente de la comisión de un delito. Sin embargo, la proporción de personas privadas de la libertad que afirman esta situación no es la misma al desagregar por su estatus jurídico.
Los datos muestran que la figura de prisión preventiva oficiosa, en tanto viola el derecho a la presunción de inocencia sí agudiza el problema. En concreto, las personas en prisión preventiva por delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa10 reportan en mayor proporción haber sido acusadas falsamente (74.6%), en comparación con las personas en prisión preventiva por otros delitos (60.7%) y las ya sentenciadas (48.4%). Además, esta situación afecta de manera desproporcionada a las mujeres: mientras que el 73.9% de los hombres en prisión preventiva por delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa afirman haber sido acusados falsamente de cometer un delito, el porcentaje de mujeres en la misma situación sube a 81.2%.
Por otro lado, desde el Ejecutivo se ha buscado impulsar la expansión de la prisión preventiva oficiosa, en lugar de limitarla o derogarla. Muestra de ello es la serie de reformas constitucionales propuestas por el presidente López Obrador el pasado 5 de febrero de 2024. Estas propuestas incluyen una iniciativa de ampliación al catálogo de delitos del artículo 19 constitucional, que estipula aquellos que ameritan prisión preventiva oficiosa.11 Esta iniciativa parece dar por hecho que la evaluación a cinco años de la medida resultará positiva y, por lo tanto, se podrá continuar con la aplicación de la prisión preventiva oficiosa, lo cual va en contra de lo dictado por la Corte IDH.
En conclusión, los dos plazos cumplidos recientemente nos muestran la complejidad de la discusión alrededor de la prisión preventiva oficiosa en México. Por un lado, el artículo cuarto transitorio establece criterios de evaluación que, paradójicamente, no se centran en los efectos directos de esta medida, sino en el desempeño de otros elementos del sistema penal. Por otro lado, la sentencia de la Corte IDH deja claro que la prisión preventiva oficiosa vulnera derechos fundamentales y no cumple con los estándares internacionales de derechos humanos. El cumplimiento de estos plazos tiene algo en común: nos indica que el tiempo corre. Y mientras pasa el tiempo, muchas personas sin sentencia siguen privadas de la libertad, en contra de sus derechos, particularmente el derecho a la libertad personal, a la presunción de inocencia y la integridad personal.
Las discusiones jurídicas, las declaraciones por parte del gobierno federal y las evaluaciones no hechas impactan en la realidad de las personas. En este contexto, es esencial que las autoridades mexicanas revisen a fondo la implementación y efectos de la prisión preventiva oficiosa en el país y cumplan con sus obligaciones en materia de derechos humanos. Necesitamos instituciones que de hecho hagan su trabajo, no respuestas fáciles.
Ana Calderón.
Licenciada en Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional Autónoma de México y es líder de Incidencia en Intersecta.
Ximena Said Chávez.
Licenciada en Derecho por la UNAM y es oficial del Área Jurídica y de Políticas Públicas de Intersecta.
Fernanda Torres.
Licenciada en Políticas Públicas en el CIDE Región Centro y es oficial del Área de Datos en Intersecta.
1 En la reforma no hay suficiente claridad respecto a qué autoridades deben evaluar la medida y cómo serán los mecanismos de evaluación. Sin embargo, sabemos que esa información la deberán otorgar distintas autoridades a nivel local y federal y que existe poca articulación entre ellas.
2 La prisión preventiva oficiosa incluso impide el uso o conlleva el debilitamiento de algunos de estos elementos críticos. Tal es el caso de las UMECAS, como fue señalado en el informe Los problemas con la prisión preventiva oficiosa de Intersecta (2022). Las UMECAS tienen como objetivo evaluar los riesgos procesales y supervisar el cumplimiento de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso. Sin embargo, el que la prisión preventiva oficiosa presuma la peligrosidad procesal de la persona sin justificación, implica el bloqueo por ley de la actuación de las UMECAS y, por tanto, la información que proveen es irrelevante. Es decir, estas Unidades no contemplan ni el análisis ni seguimiento a los casos donde se aplica la prisión preventiva oficiosa. Así, esta figura desincentiva el fortalecimiento de las UMECAS y reduce su actuación en el proceso penal a una lista reducida de delitos.
3 Para más información, ver el informe Los problemas con la prisión preventiva oficiosa de Intersecta (2022). Aquí es importante señalar que el seguimiento de indicadores no constituye en sí mismo la evaluación de impacto atribuible a la prisión preventiva oficiosa; sin embargo, nos ofrecen tendencias importantes para entender su funcionamiento.
4 La Secretaría de Relaciones Exteriores dio a conocer la notificación de la sentencia en este comunicado.
5 Haydeé Gómez, Una ventana de esperanza: el caso García Rodríguez vs. México, Axis, 2023.
6 Esta determinación se encuentra en el párrafo 301 de la sentencia García Rodríguez y otro vs. México.
7 Por grupos de delitos nos referimos a, por ejemplo, “violencia sexual contra menores”. En el informe Con Juicio o Prejuicio (2022) de Intersecta se menciona que lograron identificar al menos al menos 140 delitos por los que una persona puede ser enviada a prisión preventiva oficiosa (p. 14). No solo la ameritan los que se mencionan de manera explícita en el artículo 19 constitucional.
8 En 2022, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 130/2019 y 136/2019 sobre prisión preventiva oficiosa para delitos fiscales, el Ministro Luis María Aguilar Morales propuso dos proyectos de reinterpretación de la prisión preventiva oficiosa. El primer proyecto fue muy controversial en el Pleno y fue retirado para rehacerlo y buscar lograr un consenso. En el segundo proyecto planteó que la prisión preventiva oficiosa no se debe interpretar como prisión automática, pues lo que debería ser automático es que la persona juzgadora analice de manera automática, para esos delitos, si la prisión preventiva es necesaria. Esta propuesta del segundo proyecto no tuvo los votos necesarios para su aprobación.
9 Un claro ejemplo es esta carta, que dirigieron algunas secretarías de Estado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 12 de abril de 2024.
10 Con información de la Enpol, no es posible determinar qué personas se encuentran en prisión preventiva oficiosa y qué personas en prisión preventiva justificada. Para este análisis, realizamos una aproximación primero diferenciando a las personas con sentencia de las procesadas. De este segundo grupo, se dividió a la población privada de la libertad de acuerdo a si los delitos de los que las acusan ameritan o no prisión preventiva oficiosa.
11 La iniciativa se concentra en la introducción de 4 delitos —o grupos de delitos—: extorsión, narcomenudeo, delitos alrededor de la producción, preparación, transporte y distribución de drogas sintéticas como el fentanilo y delitos fiscales. Puede leerse completa en este enlace.