Elecciones y pandemias: la suspensión de comicios en Coahuila e Hidalgo

De forma inédita, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) por primera vez en la historia contemporánea de la democracia mexicana, en el contexto de la actual pandemia por Covid-19, ha resuelto la suspensión del desarrollo de los procesos electorales ordinarios locales en Coahuila e Hidalgo, así como la postergación de la fecha de la jornada electoral, la cual estaba prevista para verificarse el próximo domingo 7 de junio, hasta en tanto se restablezcan las condiciones de seguridad sanitaria.¹

Se trata de una “decisión de estado”² que, consideramos, merece un detenido análisis no sólo por lo que ello significa para la construcción de nuestra vida democrática, sino además porque implica una serie de posicionamientos en relación con la constitución misma en tiempos de emergencias. Es por lo que en este breve texto queremos apuntar algunas notas para un debate mucho más amplio pero, sin lugar a dudas, necesario para nuestro sistema constitucional.

Partimos de nuestro contexto nacional. México es un país en el que las instituciones electorales han ido evolucionando de forma poco común en comparación del resto del mundo y gran parte de ese contexto se debe a la desconfianza confianza en la estructura del poder encargada de llevar a cabo los comicios y una historia política en la que los fraudes electorales han sido una constante,³ tal situación ha llevado a reformar constantemente las instituciones electorales a través de un andar sinuoso en el que la sospecha ha dado paso a complejizar cada vez más el sistema político-electoral.⁴

Quizá no existe otro país con un sistema electoral tan robusto y sobre-regulado como el mexicano, producto de búsqueda incesante de un normativa que nos quede a la medida, ha redituado en la asimilación, aplicación y si se quiere “mexicanización” de algunas de las mejores prácticas y normas electorales del mundo. Lo cual ha enriquecido nuestro derecho electoral con una fuerte presencia del derecho comparado pero sobre todo con una serie de instituciones propias que se han desarrollado a través de una especie de guerra armamentista entre las normas electorales y los actores políticos que constantemente buscan como evitarlas, disminuirlas y/o anularlas.

Ahora bien, la mencionada resolución del INE se inserta en un contexto global de emergencia e incertidumbre que está afectando la vida cotidiana de millones de personas y que está develando, alrededor del mundo, un entramado de decisiones, instituciones, mandatos, prácticas, actitudes y valores que la quieta normalidad, en este caso constitucional, dan por sentados.

Así, la actual situación de pandemia por el virus Covid-19 y sus efectos está planteando cuestionamientos de gran calado en múltiples niveles y dimensiones, que atraviesan tanto la vida de las personas como el sentido que tenemos de comunidad y las decisiones que se han tomado con este respecto.

Las instituciones también se han visto cuestionadas y, en un complejo ejercicio de argumentación, el INE ha tomado una decisión: suspender los procesos electorales en los estados de Coahuila e Hidalgo y posponer la fecha de las elecciones. Este acuerdo aborda distintas discusiones: primeramente, se hace un extenso análisis de las razones de que justifican la facultad de atracción y con esto la suspensión de los procesos electorales locales. Luego se pasará a la justificación de las medidas.⁵

Pero, ¿cuáles son las líneas argumentativas que siguió el Consejo General para sustentar sus decisiones? Esta situación inédita nos obliga a reflexionar sobre ciertas preguntas clave: ¿la facultad de atracción derivada de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) permite suspender o aplazar una elección?; ¿puede un órgano constitucional autónomo inaplicar disposiciones constitucionales expresas?

Ilustración: Víctor Solís

La vía: la facultad de atracción en materia electoral

La facultad de atracción con la cuenta el INE, prevista en el artículo 41 constitucional,⁶ y en la LGIPE,⁷ constituye una posibilidad para que el instituto pueda: “Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación”.

Lo anterior es relevante puesto que así el INE únicamente podría ejercer la facultad de atracción respecto de una facultad que no cae dentro de su competencia de origen, puesto que está atribuidaa los órganos electorales locales.

Dado que ni en las normas electorales de las entidades federativas, ni en la LGIPE ni en la constitución, se contempla la posibilidad de suspender, restringir, aplazar, posponer o postergar una elección, resulta incongruente que el órgano electoral nacional justifique tal medida mediante la facultad de atracción. Así, el INE no cumplió el estándar mínimo de competencia legal para ejercer la facultad de atracción al no tener los órganos electorales locales competencia para suspender los procesos electorales.

A partir de lo anterior, al ejercitar así la facultad de atracción por el INE, subsisten cuestionamientos a los principios de legalidad y certeza que mandata la misma constitución en el artículo 41, no sólo por lo señalado, sino además porque la determinación misma de posponer los comicios se vuelve incierta en la medida en que no se establece con certidumbre la fecha en la que se reanudarán los procesos electorales ni cuándo se celebrará la elección, lo cual es contrario a la construcción misma de nuestro sistema electoral que ha dado un valor preponderante al principio de certeza.

Las justificaciones del Consejo General

Entre los recursos argumentativos a los que acudió el Consejo General para sustentar su decisión encontramos esencialmente:⁸ i) una armonización de los derechos humanos involucrados, por un lado, el derecho a la salud y, por otro, el derecho al sufragio en su doble vertiente, prefiriendo priorizar el derecho a la salud; ii) un no enunciado pero efectivamente desarrollado test de proporcionalidad de las medidas adoptadas y; iii) una breve disertación relativa a la pandemia como una causa de fuerza mayor y sus consecuencias en esta situación.

Un debate clásico: las normas constitucionales como principios o reglas

La primera línea discursiva del Consejo, relativa a la priorización de uno de dos derechos que parecen encontrarse aquí en conflicto, puede bien enmarcarse en un ya cada vez más común debate en la teoría constitucional sobre el constitucionalismo y la constitución como norma suprema. Las posiciones, aunque heterogéneas, oscilan entre una comprensión principialista y otra positivista de la constitución.⁹

Bajo la primera de ellas se postula, básicamente, que la constitución está construida por una serie de principios fundamentales, los cuales además son caracterizados como “mandatos de optimización”,¹⁰ que por su propia naturaleza son abiertos y flexibles. Una concepción positivista puede no negar la previsión de principios en la constitución, pero plantea que también pueden encontrarse reglas o incluso principios regulativos, es decir que regulan la conducta de las autoridades y no solamente la dirigen hacia un cierto fin ulterior.

Así las cosas, los derechos constitucionales pueden ser caracterizados como principios a ser optimizados, en la medida de lo posible, por las autoridades, lo cual estará entonces supeditado a las condiciones concretas, y derivado de las cuales aquéllas pueden hacer un ejercicio de ponderación -armonización o priorización, siguiendo la terminología empleadapor el Consejo- cuando se encuentren en colisión. Es esto lo que hizo el INE al priorizar el derecho a la salud frente al derecho al sufragio. La diferencia reside en que los derechos político-electorales sólo pueden ejercerse bajo las condiciones específicas que regulan las normas electorales.

No obstante lo anterior, una comprensión positivista de la constitución indica que en ella también se contienen reglas, las cuales no están sujetas a ponderación puesto que expresan expectativas específicas y determinadas, por lo que su (in)observancia es concreta, identificable.

Esto último es relevante en la medida en que el INE, en este ejercicio de armonización, excluyó otros tantos preceptos constitucionales que están material y directamente involucrados, algunos de los cuales pueden ser caracterizados como principios y otros como reglas.

Considérense los principios de representación democrática, de renovación periódica de los poderes legislativo y ejecutivo, de certeza y de legalidad, previstos en los artículos 40 y 41 de la constitución. Pero igualmente entran en debate reglas específicas: el artículo 116 establece la regla constitucional de fecha única para que se efectúe la jornada comicial, la que deberá “tener lugar el primer domingo de junio del año que corresponda”;¹¹ al igual que la regla de la no suspensión de los derechos políticos -como el derecho al sufragio- sino únicamente por las causas contenidas en el artículo 38 constitucional, ni siquiera en los “casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto”, como se estableceen el artículo 29 de la constitución, y resulta además del artículo 27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De tal suerte que el sistema normativo electoral mexicano prevé normas concretas que regulan cómo y cuándo tienen verificativo los procesos electorales que permiten materializar los derechos políticos. Aún más, las normas de nuestro sistema son tan específicas que constitucionalmente se establece la fecha en la cual se deben realizar las elecciones, una fecha cierta y determinada que debe ser garantizada por las disposiciones de derecho local.

La cuestión es que aún aceptando que los principios constitucionales mencionados son abstractos e indeterminados, no se puede decir lo mismo respecto de las reglas constitucionales que fijan la fecha única de la jornada electoral y la no suspensión de los derechos políticos sino en los supuestos previstos expresamente en la constitución -artículo 38- de los cuales ninguno se actualiza por la existencia de una pandemia. Es más, ésta última puede ser comprendida como una de esas perturbaciones graves que ponen a la sociedad en grave peligro, escenario en el cual, sin embargo, no es factible la suspensión de los derechos a votar y ser votado.

En esos términos la constitución es absolutamente clara en el cómo y el cuándo se deben ejercer los derechos político-electorales, es decir el primer domingo de junio, fecha en la cual tanto quienes tienen una candidatura como la ciudadanía pueden ejercitar el derecho al sufragio pasivoy activo, dejando únicamente la posibilidad de no seguir tal regla cuando las elecciones locales y federales se celebren en el mismo año y no sean coincidentes. Prácticamente el INE inaplicó estas normas constitucionales con su resolución.

¿Son las medidas adoptadas constitucionalmente legítimas?

Para contestar esta pregunta, el Consejo General defendió que suspender los procesos electorales y posponer la jornada electoral son medidas legítimas porque derivan de una autoridad competente, además de que son necesarias, persiguen un objetivo legítimo, y guardan proporción con ese objetivo.

Este ejercicio realizado por el Consejo es lo que se conoce como un test de proporcionalidad, que permite evaluar la legitimidad de los medios adoptados por las autoridades para procurar un fin legítimo o imperioso pero que, en orden de alcanzarlo, requieren restringir, suspender o limitar ciertos derechos.

Lo que resulta particularmente llamativo es que el INE plantee este ejercicio argumentativo justamente después de afirmar vehemente que estas medidas, “lejos de restringir o suspender el ejercicio de los derechos político-electorales, permitirá su libre ejercicio en interdependencia con el resto de los derechos humanos protegidos por el régimen democrático constitucional mexicano”.¹²

Esto es, a pesar de negar que la suspensión del proceso electoral y la posposición de los comicios pueden constituir restricciones o suspenden derechos políticos, la autoridad electoral recurrió al test de proporcionalidad, el cual, como se ha dicho, se aplica precisamente para valorar la legitimidad de restricciones, limitaciones o suspensiones de derechos.

Más allá de lo anterior, lo cierto es que no basta la mera afirmación del instituto para considerar que mediante sus decisiones no nos encontramos frente a una suspensión, si se quiere temporal, del ejercicio de los derechos al sufragio, y a una inaplicación de dos mandatos constitucionales expresos.

Ello resulta de entender la figura de suspensión “como si de manera absoluta se perdiera de forma temporal determinado derecho humano considerado obstáculo para hacer frente a una situación de emergencia”.¹³ Como resulta evidente, con la decisión de posponer en el tiempo la jornada electoral, ninguna persona ciudadana en los estados de Coahuila e Hidalgo podrán ejercer su voto ni tampoco postularse a un cargo público en la fecha constitucionalmente establecida para ello.

¿La pandemia (fuerza mayor) derrota la constitución?

Finalmente, el INE, siguiendo la línea del Consejo de Salubridad General,¹⁴ argumentará en su resolución que la pandemia provocada por el virus Covid-19 cumple con las características de la figura jurídica de fuerza mayor, puesto que es irresistible, imprevisible y exterior, lo cual exonera de la obligación de cumplir con deberes previos adquiridos o impuestos.

Para ello, antes de concluir la aplicabilidad de esta figura en la situación planteada, el Consejo General recorrió desde el derecho romano, los códigos civiles del siglo 19 y el actual Código Civil Federal, la aplicabilidad de la fuerza mayor, para llegar a su previsión en las vigentes Ley de Amparo y LGIPE.

La cuestión es que los señalamientos del Consejo cuando se refieren a la fuerza mayor se basan exclusivamente en la ley, entendida como un nivel normativo dentro de la escala jerárquica de las normas jurídicas. A pesar de ello, y de que el INE no lo identifica en su acuerdo, lo cierto es que nuestra constitución sí prevé la fuerza mayor en una de sus provisiones: se trata de los casos en que la policía municipal debe acatar las órdenes directas de un gobernador cuando ésta juzgue una situación de fuerza mayor o alteración grave del orden público.¹⁵

Fuera de esto último, no encontramos en la ley fundamental ninguna otra referencia explícita a la fuerza mayor como un escenario factible para eximir el cumplimiento cabal de las normas constitucionales. De hecho, lo más cercano que existe es lo previsto por el artículo 29 constitucional antes mencionado, que refiere situaciones que comparten las características de irresistibilidad, imprevisibilidad y exterioridad. El problema, como señalado, es que incluso en estos casos está expresamente vedada la suspensión de los derechos políticos.

En resumen, los derechos a votar y ser votados constituyen una facultad cuya garantía es protegida de manera reforzada constitucional y convencionalmente que difícilmente puede ser derrotada por la declaratoria de emergencia sanitaria. Aunque ello no sea así para el Consejo General del INE.

Para concluir, consideramos pertinente referirnos a la muy plausible postura presentada por la consejera Pamela San Martín durante el debate de la resolución aquí discutida, y quien indica que este contexto emergente en el que nos encontramos provee un espacio para repensar la democracia desde lo compartido. Así, la consejera nos pide que “tomemos una decisión en libertad, de modificar la forma y los tiempos en los que ejercemos nuestros derechos, precisamente a partir de una visión solidaria, pensando en los otros”.¹⁶ Por muy sugerente que nos parezca esta posición, la pregunta fundamental aquí presentada permanece abierta: ¿le corresponde a un órgano administrativo como el INE tomar una decisión de tal relevancia para nuestra vida constitucional?

Gerardo Mata Quintero. Profesor de derecho constitucional en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila; doctorando en derechos humanos, democracia y justicia internacional por la Universitat de València. Twitter: @Geraius

Óscar Daniel Rodríguez Fuentes. Profesor de derecho constitucional en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila y derecho electoral en la Universidad del Valle de México; doctorando en derecho electoral por el Tribunal Electoral del Estado de Jalisco.

¹ Véanse los resolutivos primero y tercero derivados de la Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el cual se aprueba ejercer la facultad de atracción, para efecto de suspender temporalmente el desarrollo de los procesos electorales locales, en Coahuila e Hidalgo, con motivo de la pandemia Covid-19, generada por el virus SARS-CoV2. INE/CG83/2020. Publicada en la Gaceta Electoral No. 032, 1 de abril de 2020.

² Así lo refirieron el Consejero Presidente Lorenzo Córdova y el Consejero Jaime Rivera durante sus intervenciones en la sesión extraordinaria del Consejo General del 1 de abril de 2020, y de la cual derivó la resolución INE/CG83/2020. Véase la versión estenográfica de la sesión.

³ Al respecto: Sergio Aguayo, La transición en México. Una historia documental 1910-2010, Fondo de Cultura Económica, México, 2010.

⁴ Para profundizar se recomienda: Ricardo Cantú, “El sinuoso andar de la democracia mexicana”, en Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008,IIJ-UNAM, México, 2009.

⁵ Cabe resaltar que en el debate que se tuvo durante la sesión extraordinaria donde se tomó el acuerdo se agregaron dos argumentos de carácter político que no se integraron en la resolución: el consenso entre las fuerzas partidistas para tomar tal determinación y que se trata de una “decisión de estado”, cuyos límites y alcances no fueron establecidos.

⁶ Artículo 41, párrafo 3, fracción V, apartado C, párrafo 2, inciso c), de la constitución.

⁷ Artículos 32, párrafo 2, inciso h), y 124, ambos de la ley general. El Reglamento de Elecciones del INE, en su artículo 39, es aún más restringido al establecer que tal asunto debe ser específico y concreto.

⁸ Resolución INE/CG83/2020, pp. 35-41.

⁹ Existe abundancia bibliográfica al respecto. Se recomienda por la variedad de posturas: Un debate sobre el constitucionalismo. Monográfico revista Doxa, núm. 34, Marcial Pons – DOXA, Madrid, 2012.

¹⁰ Célebre formulación de Robert Alexy: Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012.

¹¹ Para mayor precisión: artículo 116, párrafo 2, fracción IV, inciso a), de la constitución.

¹² Resolución INE/CG83/2020, p. 36.

¹³ Siguiendo a Zeind Chávez: “Suspensión de derechos o declaratoria de emergencia sanitaria, ¿cuál es la vía idónea para enfrentar el Covid-19?”, en este mismo blog, El Juego de la Suprema Corte, 18 de marzo de 2020.

¹⁴ Se trata de la declaración como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (Covid-19), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de marzo de 2020.

¹⁵ Artículo 115, fracción VII, párrafo 1, de la constitución.

¹⁶ Versión estenográfica de la sesión extraordinaria del 1 de abril de 2020, pp. 13-14.