Suspensión o restricción de los derechos humanos y sus garantías
La figura de la suspensión o restricción de derechos humanos y sus garantías, prevista en el artículo 29 de la Constitución, cuenta con una serie de requisitos que buscan mitigar el riesgo de que se trate de un acto autoritario por parte del titular del ejecutivo federal, activándose el sistema de pesos y contrapesos característico de la división de poderes.
Pese a diversos cambios que ha tenido esta disposición constitucional, fue hasta la reforma en materia de derechos humanos del año 2011 que hubo cambios de fondo en su contenido. Entre otros ajustes, se estableció la distinción entre restricción y suspensión de derechos; de tal manera, que la suspensión se entiende como si de manera absoluta se perdiera de forma temporal determinado derecho humano considerado obstáculo para hacer frente a una situación de emergencia; la restricción, por su parte, no implica una pérdida, sino que se imponen ciertos límites a su ejercicio que permite una gradualidad.
El reconocimiento de la restricción llevaría aparejado el establecimiento de límites a la suspensión, no pudiéndose restringir o suspender el ejercicio de un listado de derechos entre los que se encuentran los relativos a la no discriminación, a la vida, a la integridad personal; así como, los derechos de la niñez, los derechos políticos; el principio de legalidad y retroactividad, entre otros. Por su parte, a dicha restricción o suspensión se le establecieron elementos adicionales a su justificación, ya que debe ser proporcional al peligro a que se hace frente, y observar en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.
De igual forma, es de gran trascendencia que los decretos que expida el ejecutivo federal durante la restricción o suspensión, deben ser revisados de oficio y de forma inmediata por la Suprema Corte de Justicia para que se pronuncie sobre su constitucionalidad y validez. Con esto último, se establece otro contrapeso al presidente de la República.
Declaratoria de emergencia sanitaria
El ejemplo más reciente en la historia del país en que se optó por establecer restricciones a los derechos humanos, al emitir normas para atender algún tipo de emergencia de carácter transitorio, sin observar lo establecido por el artículo 29 constitucional, fue en 2009 con la propagación de la influenza humana AH1N1.
En abril de ese año, se publicó en el diario oficial de la federación el decreto por el que se ordenan diversas acciones en materia de salubridad general, para prevenir, controlar y combatir la existencia y transmisión del virus de influenza estacional epidémica.1 Vale destacar que en tal documento se señala que se realizó con fundamento en diversos artículos, entre los que se encuentra el 89, fracción I, de la Constitución —es decir, en ejercicio de la facultad reglamentaria del presidente de la República—.
A través de este decreto se establecieron restricciones a los derechos humanos, ya que la Secretaría de Salud, con la finalidad enfrentar la epidemia de influenza, estuvo en posibilidad de implementar de manera inmediata, entre otras medidas, lo siguiente:
1. El aislamiento de personas, así como la limitación de sus actividades.
2. El ingreso a todo tipo de local o casa habitación para realizar actividades de control y combate de la epidemia.
3. Disponer libremente de todos los medios de transporte de propiedad del Estado y de servicio público.
Posteriormente, el 2 de mayo de 2009, se expidió también en el diario oficial de la federación el acuerdo por el que se declara a la influenza humana AH1N1 enfermedad grave de atención prioritaria.2 El fundamento de este acuerdo se encontró, entre otros, en el artículo 4º, tercer párrafo, y 73, fracción XVI, base 1ª y 2ª del texto constitucional. Esto implica que se realizó en aras de garantizar el derecho a la protección de la salud y con base en ejercer el Congreso de la Unión la facultad de dictar leyes sobre salubridad general de la República. Particularmente es en la Ley General de Salud en la que se establece la existencia del Consejo de Salubridad General, autoridad sanitaria que depende directamente del presidente de la República y que dicta disposiciones generales obligatorias en el país, además, en caso de epidemias de carácter grave, la Secretaría de Salud dicta inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República. En opinión de la doctora María Guadalupe Fernández Ruiz:
…el Consejo de Salubridad General es una institución que no tiene par en el sistema jurídico político mexicano, habida cuenta que no es una secretaría de Estado, ni un departamento administrativo, y mucho menos un organismo constitucional autónomo, sino una dependencia administrativa que podría considerarse un órgano desconcentrado del presidente de la República con atribuciones normativas que implican una excepción al principio de división de poderes establecido en el Capítulo Primero del Título Tercero de la Constitución federal por constituir una invasión a la esfera del Poder Legislativo.3, 4
Es decir, con el acuerdo mencionado líneas arriba, el Consejo de Salubridad General facultó a la Secretaría de Salud para dictar medidas preventivas o, lo que es lo mismo, una dependencia del poder ejecutivo federal se encargaría de dictar y aplicar normas generales y abstractas. Lo cual en la doctrina puede traducirse como órdenes ejecutivas y es una manera en que los titulares de este poder han encontrado para materialmente legislar. Es importante destacar que el artículo 9º, del reglamento interior del Consejo de Salubridad General, establece en su fracción XVII que una de sus funciones consiste en aprobar y publicar en el diario oficial de la federación la declaratoria en los casos de enfermedades graves que sean causa de emergencia o atenten contra la seguridad nacional, sea por iniciativa propia o a solicitud por escrito de instituciones nacionales especializadas en la enfermedad, que sean acreditadas por el Consejo y en la que se justifique la necesidad de atención prioritaria.
Es indudable que frente a casos de emergencia que pueden poner en riesgo la subsistencia del Estado está plenamente justificada la toma de este tipo de medidas, pues a diferencia de la suspensión o restricción de los derechos humanos, se requiere de inmediatez y oportunidad ante casos excepcionales como lo es la propagación de una enfermedad grave de atención prioritaria. A diferencia de esta figura, la declaratoria de emergencia sanitaria no requiere:
1. Aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente para restringir o suspender en todo el país o en un lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación.
2. Establecer un límite temporal para el dictado y vigencia de las medidas preventivas.
3. Prohibir que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona.
4. Prohibir la restricción o suspensión de derecho alguno y sus garantías correspondientes.
5. Establecer que la restricción o suspensión deba ser proporcional al peligro al que se hace frente.
6. Poner fin a la restricción o suspensión por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso.5
7. Someter a revisión de la Suprema Corte respecto de su constitucionalidad y validez los decretos expedidos por el ejecutivo federal durante la restricción o suspensión.
Por tanto, frente a casos de esta envergadura no se hace presente el sistema de pesos y contrapesos que hace su irrupción en el supuesto descrito por el artículo 29 constitucional, lo que aunado a las amplías facultades delegadas con que cuenta la Secretaría de Salud para suspender o restringir derechos humanos, convierten a la declaratoria de emergencia en un poderoso instrumento que, derivado de sus alcances, en todo momento debe dar prioridad a principios como el de publicidad, transparencia y rendición de cuentas para enfrentar toda contingencia de este tipo.
¿Cuál de estas dos figuras debiese utilizarse para enfrentar el Covid-19?
En los últimos días, como resultado de la emergencia sanitaria generada por la propagación del coronavirus (Covid-19), alrededor del mundo se han tomado medidas de emergencia para controlar esta pandemia. En México, al 18 de marzo de 2020, se han comenzado a dictar medidas preventivas fuertes como la suspensión de clases del 20 de marzo al 20 de abril de este año. Sin embargo, cabe destacar que estas decisiones, parecidas a las dictadas en 2009, se han tomado sin que se haya reunido el Consejo de Salubridad General y sin ceñirse a lo señalado por la Secretaría de Salud y su Comité Nacional para la Seguridad en Salud, instancia creada mediante el acuerdo por el que se crea el Comité Nacional para la Seguridad en Salud,6 publicado en el DOF el 22 de septiembre de 2003, y que encuentra su fundamento en artículos de legislaciones secundarias que regulan únicamente el funcionamiento de la Secretaría de Salud.
Ante situaciones de emergencia como la actual, no se debe perder de vista el respeto a principios fundamentales contenidos en la Constitución, pues, si bien es indispensable una actuación estatal inmediata y oportuna esto no debe traducirse en improvisación y desorden administrativo. Al día de hoy el gobierno federal ha encontrado como respuesta a esta emergencia sanitaria una instrumentación de medidas imprecisa y comunicada de manera deficiente por parte de la Secretaría de Salud.
En respuesta a esta incorrecta y mal comunicada instrumentación de medidas por parte de la Secretaría de Salud, varias entidades federativas han tomado medidas propias para hacer frente a la ausencia de una coordinación efectiva. Frente a problemas como la propagación del Covid-19, se vuelve indispensable la toma de decisiones en el interior de órganos técnicos que se despojen de todo sesgo político y que se encuentren en posibilidad de formular respuestas rotundas y proporcionales a la envergadura de este fenómeno de efectos perversos e impredecibles. La respuesta institucional a este problema se encuentra en la base 1ª de la fracción XVI del artículo 73 constitucional y es la instalación del Consejo de Salubridad General, esto en aras de que eventualmente haya una declaratoria de emergencia sanitaria, cuya amplitud y flexibilidad en su ejecución la convierte en la vía idónea para enfrentar este preocupante problema.
Marco Antonio Zeind Chávez. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Socio del Despacho Zeind & Zeind. Miembro de la Red Iberoamericana de Derecho Sanitario y exsecretario Técnico de la Comisión Nacional Mixta de Seguridad e Higiene de la Secretaría de Salud.
1 “DECRETO por el que se ordenan diversas acciones en materia de salubridad general, para prevenir, controlar y combatir la existencia y transmisión del virus de influenza estacional epidémica”, Diario Oficial de la Federación. Consultado el 14 de marzo de 2020 a las 11:54 horas.
2 “ACUERDO por el que se declara a la influenza humana AH1N1 enfermedad grave de atención prioritaria”, Diario Oficial de la Federación. Consultado el 14 de marzo de 2020 a las 16:35 horas.
3 Fernández Ruiz, María Guadalupe, Marco jurídico estructural de la Administración Pública Federal mexicana, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2015, p. 182.
4 El artículo 15 de la Ley General de Salud señala que el Consejo de Salubridad General es un órgano que depende directamente del Presidente de la República en los términos del artículo 73, fracción XVI, base 1a. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Está integrado por un residente que será el Secretario de Salud, un secretario y trece vocales titulares, dos de los cuáles serán los presidentes de la Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de Cirugía, y los vocales que su propio reglamento determine. Los miembros del Consejo serán designados y removidos por el Presidente de la República, quien deberá nombrar para tales cargos, a profesionales especializados en cualquiera de las ramas sanitarias. Cabe destacar que el Reglamento de este Consejo establece en su artículo 3 el detalle de la integración del Consejo, encontrándose entre sus miembros a las personas titulares de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Educación Pública y la rectoría de la Universidad Nacional Autónoma de México.
5 El 20 de agosto de 2010 se publicó el Acuerdo por el que se deroga el Acuerdo que declara a la influenza humana A H1N1 enfermedad grave de atención prioritaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el sábado 2 de mayo de 2009. En él, el Consejo de Salubridad General consideróque toda vez que había desaparecido la evidencia registrada que dio origen a la influenza A H1N1, ésta habíadejado de ser una enfermedad grave de atención prioritaria. “ACUERDO por el que se deroga el Acuerdo que declara a la influenza humana A H1N1 enfermedad grave de atención prioritaria, publicado el 2 de mayo de 2009”, Diario Oficial de la Federación. Consultado el 14 de marzo de 2020 a las 17:05 horas.
6 “ACUERDO por el que se crea el Comité Nacional para la Seguridad en Salud”, Diario Oficial de la Federación. Consultado el 14 de marzo de 2020 a las 17:34 horas.
Respetable Doctor Zeind, le escribo para felicitarlo por su oportuno e interesante artículo, en estos momentos de pandemia que vive el mundo y en particular nuestro país, le quiero comentar que desde mi punto de vista, el estado de excepción podrá decretarse siempre y cuando las medidas que adopte el consejo de salubridad general resulten insuficientes o sean revocadas por el titular del ejecutivo, así lo sostengo en el libro de mi autoría “El papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el estado de excepción” editorial Porrúa 2018. Le reiteró mi felicitación y quedo a sus órdenes. Dr. Ramiro Rodríguez Pérez
Apreciable Dr. Zeind, me dirijo a usted para manifestarle mi reconocimiento por su oportuno e interesante artículo, en estos tiempos de pandemia que vive México; en relación con el estado de excepción le comento que desde mi punto de vista es factible se decrete con motivo del COVID-19, siempre y cuando las medidas que adopte el Consejo de Salubridad General resulten insuficientes o sean revocadas por el titular del ejecutivo federal, como lo sostengo en el libro de mi autoría «El papel de La Suprema Corte de Justicia de La Nación en el estado de excepción» Porrúa 2018. Quedo a sus órdenes y le reitero mi felicitación.
Dr. Ramiro Rodríguez Pérez
Dr. Rodríguez:
Muchas gracias por su comentario. Coincido con Usted y definitivamente revisaré su libro. Igualmente estoy a sus órdenes.
Definitivamente, hay mucho trabajo por hacer, en cuanto al marco legal, en materia de prevención de salud pública, por un riesgo grave que tendría como consecuencia daños irreparables, es acertada la actuación emergente por parte del ejecutivo se trata de una cuestión de seguridad nacional, aún así, existen mecanismos legales, para determinar si la medida tomada por la autoridad competente es acertada, en efecto, nuestro modelo constitucional así lo establece, y como guardián de ello está la corte, es necesario retomar la ley de seguridad interior, contemplar este tipo de asuntos, establecer los protocolos de actuación, y la coordinación de autoridades dependiendo de la materia, por qué efectivamente el actuar de autoridades y ciudadanos esta cimentado en el artículo primero constitucional, por lo pronto consideró que fue un actuar emergente acertado, corresponde ahora momento a momento analizarlo, para evitar en lo posible el sacrifico de algún de un derecho fundamental por el bien comun o derechos de mayor valor indispensables para la existencia de los derecchos fundamentales.
Muy buen trabajo, hace reflexionar sobre todo el trabajo que se tiene que hacer en el sector de salud, pero no solo por el virus al cual nos enfrentamos el dia de hoy, es para darle un seguimiento y evitar futuras crisis como la que estamos viviendo en la actualidad, que al dia de hoy no salimos
concuerdo con el articulo dado que es muy importante mejorar y fortalecer las estrategias de salud publica para el país y actuar de manera que esta crisis sanitaria no termine provocando una crisis económica y con ello pobreza extrema. Por ello es fundamental la contemplación de los derechos humanos y el bien comun.
Si la pandemia continua como país deberíamos prever esto y las necesidades que le conllevan para evitar un acumulo de crisis.
De acuerdo con mi experencia y punto de vista, es inaplicable y reprochable que una institución como lo es un país tenga las opciones de suspender los derechos humanos y garantías de las personas o cíudadanos en este caso, ya que es de los poco medios no eficacez pero que existen que son exigibles, ya que por oficio no se van a aplicar, que salvaguardan la integridad, dignidad y salud de los ciudadanos, me encuentro frustrado porque muchas instituciones han hecho muchas cosas con su personal que encontramos inaceptable y el gobierno no le garantiza a aquellas personas por que responden a tales peticiones que se encuentran “inutiles” ante tal contingencia, no los culpo, desde el presidente hasta el gabinete es “inutil”, no porque no sean adivinos pero si ya les habían aviso, es inaceptable que un gobierno local, trabaje y tome medidas adecuadas que un gobierno federal, que supuestamente es quién pone el ejemplo, de la forma adecuada de trabajar, y salvaguardar a los ciudadanos.
El ejemplo más reciente en la historia del país en que se optó por establecer restricciones a los derechos humanos, al emitir normas para atender algún tipo de emergencia de carácter transitorio, sin observar lo establecido por el artículo 29 constitucional, fue en 2009 con la propagación de la influenza humana AH1N1. No siento que sea un ejemplo claro, ya que esa contingencia fue de 5 días y no llevó al punto de suspender o terminar relaciones laborales con empresas grandes, que dominan la económia de un país completo, como lo es Poder Judicial.
Ante situaciones de emergencia como la actual, no se debe perder de vista el respeto a principios fundamentales contenidos en la Constitución, pues, si bien es indispensable una actuación estatal inmediata y oportuna esto no debe traducirse en improvisación y desorden administrativo. Al día de hoy el gobierno federal ha encontrado como respuesta a esta emergencia sanitaria una instrumentación de medidas imprecisa y comunicada de manera deficiente por parte de la Secretaría de Salud.
Creo que es momento de hacer a un lado el impulso de sacrificar calidad por velocidad por parte de las respuestas dl gobierno ante la situación presente. Todos los protocolos establecidos para la restricción de derechos deben de seguirse a fin de asegurar lo mejor posible sus garantías y lograr una reacción coordinada en todo el país tanto en organismos del Estado como en el sector privado.
hay muchos derechos que en teoría no se están respetando, hay gente que ya no tiene un sueldo, un trabajo, salud, se les está haciendo esperar y no atienden a todas las personas. ¿Deben estar las empresas listas para este tipo de cosas? Me pregunto si esto fue planeado para ser favorecido. Es una situación muy complicada, no estábamos preparados para una pandemia tan grande, muchos países están sufriendo lo mismo y lo que se viene en adelante será peor, la economía estará estancada y puede llegar a haber una crisis muy fuerte, dejando a familias sin comer.