El pasado 24 de febrero se dio a conocer el proyecto de sentencia del ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá (AR 308/2020), dentro del cual propone a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación validar diversos aspectos de la Ley General de Comunicación Social. En sentido contrario a lo resuelto por la misma Primera Sala el 15 de noviembre de 2017, propone a sus colegas mantener abierta la discrecionalidad de los gobiernos y entes públicos en la asignación de la publicidad oficial a los medios de comunicación. De aprobarse en sus términos, la Primera Sala estaría retrocediendo de manera franca, abierta y preocupante respecto a sus propios precedentes.
La Ley General de Comunicación Social (LGCS) —publicada el 11 de mayo de 2018 durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (EPN)— derivó de la sentencia del amparo en revisión 1359/2015 de la Primera Sala que ordenó regular la publicidad oficial dados los efectos nocivos en la pluralidad mediática y la libertad de expresión que mantenía la omisión legislativa en la que incurrió el Congreso de la Unión desde el 30 de abril de 2014.1 En estricto sentido, se ordenaba regular el párrafo octavo del artículo 134 constitucional, mismo que establece que la comunicación social debe tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.
Para revertir la omisión del Legislativo, la Suprema Corte ordenó en su histórica resolución (sentencia 2017) establecer criterios claros y objetivos de asignación del gasto de comunicación social para evitar condicionamientos en detrimento de la libertad de expresión de los medios y el derecho a la información de la sociedad. Consideró que prevalecía un “estado de cosas inconstitucional” que tenía un efecto inhibitorio para el ejercicio de la libertad de expresión en sus dimensiones individual y colectiva. Con dicha sentencia, se avanzaba en derruir lo que constituye el verdadero “nido de la víbora” en cuestiones de censura sutil e indirecta ejercida desde el Estado mexicano y buena parte de los latinoamericanos. Se abría una fisura para acabar con “el no pago para que me peguen” (José López Portillo dixit)
Esta necesidad se dio, además, en un contexto de gasto excesivo. EPN ejerció 61 mil millones de pesos durante su sexenio en publicidad oficial, concentró el gasto en unos cuantos medios y aprovechó la falta de criterios de asignación para castigar o premiar líneas editoriales. Hoy día, con el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, la reducción del presupuesto de comunicación social ha sido significativa, empero la discrecionalidad se mantiene. El 54 % del total ejercido en 2020 (cifras preliminares) se repartió entre 10 medios y empresas de comunicación mientras que otros 387 apenas alcanzaron el 46 % conjuntamente (concentración desmedida del gasto). Tenemos como elemento novedoso el apiñamiento del 45 % del gasto en el último mes del año fiscal.
Ilustración: Víctor Solís
El incumplimiento a la ejecutoria de la Corte llamado Ley General de Comunicación Social
Como lo dijimos en su momento, la LGCS fue aprobada “sobre las rodillas” a través de un proceso desaseado que abiertamente incumplió el mandato de la Corte. En su contenido, tiene serias falencias. Define la “campañas de comunicación institucional” (art. 4, f. I) como aquella que tiene fines de orientación social pero también puede incluir “logros de o acciones de gobierno”, desvirtuando por completo su naturaleza. Faculta a la Secretaría de Gobernación, a sus homólogas estatales, “así como las áreas o unidades administrativas con funciones o atribuciones equivalentes o similares que determinen el resto de los Entes Públicos” (art. 4, f. X) a incorporar los criterios para seleccionar a los medios que recibirán el recurso público y administrar el padrón de medios (art. 5, último párrafo). Es decir, mantiene la preeminencia de criterios políticos y la arbitrariedad en la asignación del gasto. En suma, legalizó las malas prácticas que permiten a sucesivos gobiernos amordazar a los medios.
De esta manera el Congreso eludió de forma evidente los parámetros y alcances de la sentencia 2017. Por esa razón la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, una tercera parte de senadores y el partido Movimiento Ciudadano, promovieron diversas acciones de inconstitucionalidad. Artículo 19, al ser parte legitimada en la materia, según la sentencia 2017, promovió juicio de amparo indirecto.
En primera instancia el Juez Sexto de Distrito en Materia Administrativa en Ciudad de México sobreseyó el nuevo juicio de amparo en 2019. Otra vez, como en el primer litigo, determinó que la vigencia de la LGCS (en 2014, fue la omisión legislativa) no nos causaba afectación como asociación dedicada a la defensa y promoción de la libertad de expresión. “Otra vez a caminar contracorriente”, pensamos. Interpusimos recurso de revisión y solicitamos la reasunción de competencia a la Primera Sala sumamente confiados que iba a ceñirse a su propio precedente. Mientras tanto, las acciones de inconstitucionalidad 52/2018 y sus acumuladas 53/2018 y 55/2018 contra la misma LGCS fueron listadas desde enero del 2020 en el Pleno de la SCJN para discutir el proyecto del ministro José Fernando Franco González Salas. Con la pandemia, se quitó el asunto de la lista y nunca volvió a subir. Ese proyecto proponía invalidar la LGCS.
Puntos de preocupación respecto al proyecto del ministro González Alcántara (AR 308/2020)
El proyecto del ministro Carrancá determina que Artículo 19 tiene interés legítimo en el litigio constitucional próximo a discutirse. Retomó impecable la sentencia 2017 para declarar la procedencia y considerar acreditado nuestro interés legítimo. Pero de forma sorpresiva, se apartó de la misma resolución para validar la LGCS en el estudio de fondo, careciendo de cualquier perspectiva constitucional y reduciendo el análisis de la ley impugnada a uno de mera legalidad. Como resultado, sin una argumentación sólida que lo justifique, termina alejándose de los derroteros establecidos por la misma Primera Sala en la emblemática sentencia 2017.
En lo medular señala que la LGCS “sí establece los principios por los que se debe regir el gasto en comunicación social”.2 No considera que la falta de criterios de asignación de la publicad oficial en la LGCS restrinja de manera indirecta la libertad de expresión pues resulta suficiente que el legislador haya facultado a la Secretaría Administradora (Segob) para emitir lineamientos “donde se establezcan los criterios de selección del medio de comunicación correspondiente”.3
El proyecto olvida -o desdeña- que el Tercero Transitorio de la reforma política electoral 2014, misma que dio pie al amparo por omisión legislativa en 2017, señala que el Congreso de la Unión debe expedir una ley que “reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución”, garantizando “que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos…”. Por su parte, la sentencia 2017 estableció que si bien los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal Para el Ejercicio Fiscal (2017) abonaba a que dicho gasto se realizara justificadamente “de ninguna manera subsana la omisión en la que ha incurrido el Congreso de la Unión”.
Con lo anterior es evidente que el proyecto contradice la propia Constitución, así como a estándares internacionales de derechos humanos. Peor aún, contradice los propios parámetros establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia 2017, los cuales señalaban la necesidad de contar dentro de la ley con criterios de asignación y distribución para evitar un ejercicio arbitrario que genere restricciones a la libertad de expresión. Pasa por alto que el objeto y fin de la LGCS no es mencionar de manera genérica los principios de la Constitución, sino materializarlos en reglas, procedimientos y criterios objetivos que conjuren la discrecionalidad y la arbitrariedad en la asignación del gasto de publicidad oficial.
En otros temas preocupantes, el proyecto afirma que la propia LGCS no permite ni facilita la promoción personalizada. Contrario a ello, la definición en la Ley de “campañas de comunicación social” hace permisible el abuso de la publicidad oficial como forma de difusión de los “logros de gobierno”, contraviniendo lo establecido por el párrafo octavo del artículo 134 constitucional. Esto es, la comunicación social “en ningún caso […] incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público” dice sin pie de duda el texto constitucional.
Por último, la propuesta de resolución deja en manos de las propias dependencias y entidades, como la Segob y sus homólogas locales, la discrecionalidad en la asignación y ejercicio de los recursos de comunicación social. Ello permite instrumentar políticamente la asignación de la publicidad oficial para controlar las líneas editoriales de los medios de comunicación. Aunque trate de calificar a Segob como “órgano técnico” en la materia, su naturaleza es evidentemente política.
La pregunta central es ¿qué paso de noviembre de 2017 a febrero de 2021 para que se encuentre en peligro el andamiaje constitucional en materia de publicidad oficial construido por la Corte? El estado de cosas constitucional es el mismo. La asignación de la publicidad oficial ha generado -y sigue generando- una relación perversa entre medios de comunicación y gobierno. Por lo tanto, es incomprensible este viraje.
Lo único que sabemos es que el proyecto del ministro González Alcántara retrocede en el papel de garante de la Constitución que asumió con entereza la Primera Sala en 2017. Si el Legislativo y el Ejecutivo (en realidad, la clase política y todas las fuerzas partidistas que la componen) no se van a amarrar las manos para condicionar las líneas editoriales de los medios de comunicación, entonces la Suprema Corte debe hacerlo. Ese fue el mensaje hace tres años cuando decidió acabar con el statu quo. Ello implica, hoy día, compromiso y consistencia de la propia Corte para sostenerse en su criterio y en su papel de contrapeso y garante del orden constitucional. De no ser así, estaremos ante un evidente y lastimoso retroceso constitucional para la libertad de expresión y para el cumplimiento del mandato conferido por la misma suprema Corte de Justicia.
Leopoldo Maldonado. Director Regional de Artículo 19 México y Centroamérica.
1 El mandato de regular esa disposición constitucional se encuentra en el Artículo Tercero Transitorio de la reforma político-electoral de publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014.
2 Párrafo 171 del proyecto de sentencia. AR 308/2020. MINISTRO PONENTE: Juan Luis González Alcántara Carrancá. SECRETARIOS: VÍCTOR MANUEL ROCHA MERCADO y MONSERRAT CID CABELLO.
3 Ibid.