El pasado 1° de abril en la Cámara de Diputados se discutió, aprobó y turnó al Senado una iniciativa de reforma legislativa propuesta por la presidenta Claudia Sheinbaum que plantea varios cambios a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Según el dictamen aprobado, la propuesta busca actualizar el sistema de contrataciones públicas y dar cumplimiento al artículo 134 de la Constitución, que establece principios y reglas para el uso de recursos públicos. Si bien la reforma contiene varios aspectos positivos, también tiene uno preocupante: exceptúa a las fuerzas armadas de cumplir con las mismas reglas que el resto de las instituciones públicas. Aunque el régimen diferenciado para las fuerzas armadas es común, si consideramos las nuevas funciones que desempeñan, esto debería generar cada vez más preocupación.
- La iniciativa a detalle
En resumen, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas es la que establece las normas y procesos con los que tienen que cumplir las instituciones públicas cuando contraten, ejecuten, administren y controlen la construcción o modificación de alguna obra. Por ejemplo, contiene las reglas para que las contrataciones se lleven a cabo con las mejores condiciones para el Estado en cuanto a precios, calidad y financiamiento; dispone que la regla general para contratar es llevar a cabo una licitación y no adjudicar directamente, además prevé las funciones de supervisión y vigilancia de los servicios contratados.
La iniciativa de reforma, según el mismo dictamen, “tiene la finalidad de actualizar el sistema de contrataciones públicas para dar cumplimiento a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como asegurar las mejores condiciones de contratación para el Estado”.[1] Entre los cambios propuestos se incluyen, por ejemplo, modificaciones en la plataforma donde se registran las contrataciones públicas y en las estrategias de contratación, el fortalecimiento de que las adjudicaciones directas sean la excepción y una estricta vigilancia y control de las obras.
Un cambio positivo de la reforma es la propuesta de nuevas reglas para que las instituciones de gobierno se contraten entre sí para ejecutar obras o servicios. En este caso, la institución contratada tendría que demostrar su capacidad técnica, material y humana para cumplir con el contrato. Además, se llevaría a cabo un estudio de mercado que garantice que la contratación sea en las mejores condiciones para el Estado. Por último, se verificaría y documentaría que las facultades de la institución contratada estén relacionadas con el objeto del contrato.[2]
¿Qué es lo que resulta problemático de la reforma? Que exceptúa a las fuerzas armadas de estos avances en materia de obras públicas relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas. Vale la pena citar el artículo completo:
Tratándose de obras o servicios relacionados con las mismas que deriven de programas prioritarios o proyectos estratégicos que ejecute la fuerza armada permanente en términos de los convenios de colaboración que celebren entre entes públicos, no les resultará aplicable la presente Ley. Dichos convenios de colaboración, deberán contener, entre otras, cláusulas relativas a la forma en la que se llevará a cabo la ejecución de los trabajos.[3]
En otras palabras: cuando alguna institución pública transfiera a las fuerzas armadas la ejecución de obras o servicios que sean parte de algún programa prioritario o proyecto estratégico, no les aplicará la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. ¿Qué es una obra pública asociada a un programa prioritario o proyecto estratégico? Según otra adición que se propone en la iniciativa, son “las que sean clasificadas con tal carácter por la persona titular del Poder Ejecutivo Federal mediante declaración publicada en el Diario Oficial de la Federación, o bien en algún otro instrumento legal suscrito por esta”.[4] Es decir, son todas aquellas que la presidencia considere.
Si la reforma se aprueba tal y como está, las fuerzas armadas estarían exceptuadas de cumplir cualquier procedimiento o disposición contenidos en esta ley, como las relacionadas con licitaciones públicas, cuando se les contrate para ejecutar cuestiones relacionadas con programas prioritarios o proyectos estratégicos. Y da la casualidad de que tales obras son precisamente las que se han transferido a las fuerzas armadas en cada vez más ocasiones, particularmente desde el sexenio pasado. Algunas de las más populares han sido el Tren Maya, el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, el Aeropuerto Internacional “Felipe Ángeles” (AIFA) en Santa Lucía y el Aeropuerto “Felipe Carrillo Puerto” de Tulum.
- Los nuevos poderes de las fuerzas armadas
En 2024, tres organizaciones –Intersecta, el Programa de Política de Drogas y México Unido contra la Delincuencia– publicamos la segunda edición del Inventario Nacional de lo Militarizado.[5] Este trabajo registra el proceso de transferencia de funciones y presupuesto a las fuerzas armadas pensados para instituciones civiles entre 2006 y 2023. A este proceso le llamamos militarización.
Las tendencias del Inventario demuestran que la transferencia de funciones aumentó particularmente en el sexenio pasado. Además, la militarización ya no solo se relaciona con labores de seguridad pública. Ahora, la mayoría de las labores que se están militarizando se relacionan con otro tipo de funciones de la administración pública, que van desde el cuidado del medio ambiente hasta la administración y construcción de obras públicas. La excepción propuesta en la Ley de Obras Pública y Servicios Relacionados con las Mismas puede entenderse mejor en este contexto.
El Inventario incluye los acuerdos y decretos emitidos por el Ejecutivo Federal que transfirieron funciones o presupuesto a las fuerzas armadas. En total, identificamos 19 acuerdos y decretos, todos emitidos durante el sexenio pasado. De estos, el 89% no versaron sobre seguridad pública, sino que tenían que ver con otras funciones civiles. De hecho, la mayoría crearon empresas de participación estatal mayoritaria administradas por las Secretarías de Defensa (Sedena) o de Marina (Semar). Estas empresas están interviniendo en obras como el Tren Maya o el Corredor Interoceánico.
Asimismo, en el Inventario también analizamos los convenios y acuerdos entre autoridades, que son contratos que celebran Sedena y Semar con otras instituciones, como a los que se refiere la reforma de la Ley de Obras Públicas. De los convenios registrados en el Inventario, el 51% trata sobre funciones que van más allá de la seguridad pública. Específicamente a nivel federal, durante el sexenio de López Obrador, ocho de cada diez convenios transfirieron funciones que no son de seguridad pública. Estas funciones se relacionan con obra pública, protección civil, medio ambiente, política social y salud.
Este tipo de militarización, la de funciones de obra pública, es la más frecuente, al abarcar 25 de esos 51 puntos porcentuales. Es importante destacar que los convenios no solo implican la transferencia de funciones, sino también de presupuestos. La mitad de los convenios incluidos en el Inventario no incluían el monto transferido, pero de los que sí incluían esta información, el que transfirió más recursos fue uno de 2021, firmado entre Sedena, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y el estado de Nuevo León, por $10,444 millones de pesos para la construcción de un acueducto de abastecimiento de agua potable en la entidad.
La reforma a la Ley de Obras Públicas permitiría que este tipo de convenios se firmen sin los controles por los que tendrían que pasar si la autoridad no fuera militar. En estos casos, no se tendría que demostrar la capacidad técnica, material y humana de las fuerzas armadas para cumplir con el contrato ni se tendría que llevar a cabo un estudio de mercado que garantice que se contrate en las mejores condiciones para el Estado. Tampoco se tendría que verificar que sus atribuciones vayan de acuerdo con el objeto del contrato.[6]
¿Cómo se justifica esta excepción? La iniciativa solo justifica los cambios relacionados a este tipo de obras diciendo que su finalidad es que se identifiquen y se lleven a cabo de manera responsable, sin mayor explicación.[7] Pero ¿justifica eso realmente la excepción? Si las fuerzas armadas están realizando tareas civiles, ¿no deberían cumplir con los mismos requisitos que las instituciones civiles?
- El régimen de excepción de las fuerzas armadas
La excepción que busca introducir la Ley de Obras Públicas no es, valga la redundancia, una excepción. Si algo caracteriza a las fuerzas armadas es que tienen un régimen distinto.
Las fuerzas armadas se crearon como corporaciones para la defensa y la guerra, y por ello se les ha diseñado un régimen diferente al de las demás instituciones.
Por poner dos ejemplos concretos: los militares tienen su propio fuero y su régimen de transparencia.
El “fuero de guerra”,[8] como lo llama la misma Constitución, implica que las fuerzas armadas tienen sus propias reglas e instituciones de justicia. Este régimen de justicia no pasa por los mismos cambios que el Poder Judicial Federal ni los estatales, ya que no forma parte de estos. El fuero militar no aplica para los casos en donde haya personas civiles implicadas como agresoras o víctimas,[9] sin embargo, para casos en los que no hay vulneraciones a los derechos humanos hacia una persona concreta (por ejemplo, al cometerse un acto de corrupción en una obra) este régimen diferenciado puede aplicarse a las fuerzas armadas. Esto no lo tiene ninguna otra institución.
Otra de las diferencias que tienen las fuerzas armadas es su régimen de transparencia. Los militares no tienen una excepción como tal al principio de máxima publicidad, pero la información pública puede negarse por razones de seguridad nacional,[10] y la función principal de las fuerzas armadas es justamente la seguridad nacional. Esto facilita la opacidad de sus actuaciones.
Lo que estamos viendo en años recientes es que, en lugar de asemejar el régimen de las fuerzas armadas con el de las instituciones civiles, algo que debería pasar dado que están cumpliendo funciones similares, las excepciones para los militares están incrementando.
Por ejemplo: en 2021 el entonces presidente Andrés Manuel López Obrador clasificó por medio de un acuerdo a todas las obras estratégicas de su gobierno como materia de seguridad nacional.[11] En 2023, la Suprema Corte declaró inconstitucional tal decreto por considerar que se violentaba el derecho a la transparencia,[12] pero acto seguido el presidente clasificó como asuntos de seguridad nacional al Tren Maya, el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, y los aeropuertos de Palenque, Chetumal y Tulum.[13] Todos esos proyectos están relacionados con las fuerzas armadas y esos decretos han posibilitado la negación de información, lo que a su vez facilita que se comentan actos de corrupción.
Al hablar de opacidad, también es imprescindible considerar la reforma constitucional reciente que desapareció al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai), que era el organismo autónomo encargado de garantizar el derecho a la transparencia.[14] En la reforma de la legislación secundaria, no solo se modificaron las reglas relacionadas con el Inai, sino que se añadieron nuevas causales para poder clasificar (es decir, no entregar) información. Una de las nuevas causales es que se “Ponga en riesgo el funcionamiento o integridad de (…) instalaciones, infraestructuras, proyectos, planes o servicios de protección estratégicos, prioritarios o de defensa”.[15]
La propuesta de la Ley de Obras Públicas es el último ejemplo de esta tendencia de ampliar el régimen de excepción, en vez de anularlo. La iniciativa de ley sería una buena oportunidad para mandar el mensaje de que si las fuerzas armadas van a construir trenes, entonces se tendrían que sujetar a las mismas reglas que otras autoridades. Por el contrario, lo que vemos es que ahora se les exceptúa de cumplirlas. ¿Por qué? ¿Cuáles son los riesgos de estas excepciones?
- Los problemas con el régimen de excepción
Los programas prioritarios y proyectos estratégicos se encuentran en el Plan Nacional de Desarrollo de cada sexenio.[16] En la iniciativa se plantea que las obras a realizar se establecen como compromiso en el Plan Nacional de Desarrollo 2024-2030[17] y que “la táctica para el desarrollo de la infraestructura en el país será mediante programas prioritarios o proyectos estratégicos implementados por regiones determinadas”.[18] Para este sexenio, la presidenta planteó en su Plan, entre otras, la ampliación del Tren Maya, la conclusión del Tren Interoceánico, la construcción de trenes de pasajeros desde la Ciudad de México hacia otras ciudades como Nuevo Laredo, un proyecto de economía circular en Tula y proyectos para el reciclaje de agua en varias entidades. Todas las obras y servicios que se relacionen con estos y otros múltiples proyectos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, son susceptibles de ser transferidos a las fuerzas armadas. Además, la misma presidenta reconoció en su Plan que el sexenio pasado, “en tiempo récord, los ingenieros militares”[19] construyeron distintas obras.
El que las fuerzas armadas queden a cargo de estas obras implica ponerlas bajo regímenes diferenciados, como el fuero militar y la seguridad nacional relacionada a la transparencia. Esto permite que los militares operen bajo distintas reglas, aunque ya estén llevando a cabo las mismas funciones que las instituciones civiles. Esto facilita la opacidad, que a su vez suele favorecer a la corrupción. Es importante recordar que la eliminación de la corrupción es uno de los temas que ha interesado de manera prioritaria al proyecto de la “Cuarta Transformación”, del cual forma parte la presidenta actual.
El dictamen menciona que busca proponer la “regulación necesaria para la ejecución ágil de las obras públicas asociadas a programas prioritarios o proyectos estratégicos en beneficio de la población”[20]. Pero buscar la rapidez no debería de ir en detrimento de principios como la transparencia y la honradez. El artículo 134 constitucional, que es la base de la Ley de Obras, obliga a las autoridades a la eficiencia, la eficacia, la economía, la transparencia y la honradez; todo al mismo tiempo. No se debe sacrificar un valor a costa de otro.
El Senado debería reconsiderar el exentar a las fuerzas armadas de cumplir con las reglas y procedimientos de contratación, ejecución, vigilancia y fiscalización de las obras. Si las fuerzas armadas están participando cada vez en más tareas civiles, tienen que rendir cuentas de ello como cualquier autoridad. Se les deben imponer controles que nos permitan vigilar, evaluar y fiscalizar sus actividades, no darles más excepciones que faciliten su opacidad, la corrupción y violaciones a derechos humanos.
Ximena Said Chávez. Licenciada en Derecho por la UNAM y oficial de Investigación en Intersecta.
[1] Gaceta Parlamentaria, Dictámenes para declaratoria de publicidad De la Comisión de Transparencia y Anticorrupción, con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (Dictamen Ley de Obras), 1 de abril de 2025, p. 3.
[2] Gaceta Parlamentaria, Dictamen Ley de Obras, 1 de abril de 2025, p. 43-45 (artículos 1 Bis y 1 Ter).
[3] Gaceta Parlamentaria, Dictamen Ley de Obras, 1 de abril de 2025, p. 45 (artículo 1 Quáter).
[4] Gaceta Parlamentaria, Dictamen Ley de Obras, 1 de abril de 2025, p. 48 (artículo 2, fracción XII).
[5] El Inventario Nacional de lo Militarizado puede verse aquí.
[6] Gaceta Parlamentaria, Dictamen Ley de Obras, 1 de abril de 2025, pp. 44 y 45 (artículo 1 Ter).
[7] Gaceta Parlamentaria, Iniciativa del Ejecutivo federal Por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, 13 de marzo de 2025, p. 21.
[8] Artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[9] MUCD, PPD e Intersecta, Informe del Inventario Nacional de lo Militarizado, 2024, pp. 84 y 85.
[10] Artículo 8, fracción X de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
[11] DOF, Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional, 22 de noviembre de 2021.
[12] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Controversia Constitucional 217/2021, resuelta el 22 de mayo de 2023.
[13] DOF, Decreto por el que la construcción, funcionamiento, mantenimiento, operación, infraestructura, los espacios, bienes de interés público, ejecución y administración de la infraestructura de transportes, de servicios y polos de desarrollo para el bienestar y equipo tanto del Tren Maya como del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, así como los aeropuertos que se indican, son de seguridad nacional y de interés público, 18 de mayo de 2023.
[14] DOF, Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de simplificación orgánica, 20 de diciembre de 2024.
[15] Art. 112, fracción XVI de la Ley Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
[16] La Ley de Planeación, en su artículo 26, dictamina que “El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, la estrategia y las prioridades del desarrollo integral, equitativo, incluyente, sustentable y sostenible del país (…)”.
[17] El Plan Nacional de Desarrollo 2024-2030 puede verse aquí.
[18] Gaceta Parlamentaria, Dictamen Ley de Obras, 1 de abril de 2025, p. 22.
[19]Plan Nacional de Desarrollo 2024-2030, p. 6.
[20] Gaceta Parlamentaria, Dictamen Ley de Obras, 1 de abril de 2025, p. 22.