En los últimos años, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha consolidado una doctrina robusta en materia de violaciones al procedimiento legislativo, con base en la cual se han invalidado distintas leyes muy relevantes para el gobierno en turno. El último caso fue la legislación electoral conocida como el Plan B, integrado por dos decretos legislativos.1
Son dos las características de esta doctrina. Por una parte, la Corte la ha construido desde la Novena Época en el contexto de la resolución de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad y no en el juicio de amparo. Por otra parte, la materia prima de esa doctrina se integra por la interpretación constitucional de principios orgánicos que no suelen utilizarse en el juicio de amparo, como lo es el de división de poderes y el democrático.
Por ello, hoy en día, distintos Tribunales Colegiados de Circuito se encuentran discutiendo sobre la viabilidad técnica de trasladar esa doctrina al juicio de amparo y, en su caso, sus implicaciones jurídicas.
Estas dudas han surgido a partir de un suceso legislativo reciente a nivel federal, cuyo críticos, denominan el “viernes negro”. Se trató del 28 de abril de 2023, cuando el Senado, como cámara revisora, aprobó cerca de veinte modificaciones legislativas, en un recinto alternativo y sin presencia de la oposición y, según se alega por la gran cantidad de actores en varios amparos, en contraposición de la doctrina de la Suprema Corte.
En varios de los juicios de amparo, los demandantes han invocado la jurisprudencia de la Corte y, con base en ella, han solicitado la suspensión contra su aplicación.
En lo que sigue, desarrollaré brevemente las razones por las cuales consideró que esa doctrina es trasladable al juicio de amparo y porqué puede servir de premisa para apreciar la apariencia del buen derecho y lograr la concesión de la suspensión en su modalidad de tutela anticipada.
Históricamente las violaciones al procedimiento legislativo se han podido invocar en el juicio de amparo promovido contra leyes; sin embargo, cuando la Corte reconoció esa posibilidad fue antes de la Novena Época. Ahí la concepción utilizada era la de “democracia como regla de mayoría”. Es decir, las violaciones legislativas no eran aquellas que impedían la participación de las minorías, sino sólo aquellas que impiden a una mayoría imponerse.2
Sin embargo, a partir de la Novena Época, la Suprema Corte exploró una concepción distinta y, al resolver distintas acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, modificó cambió su doctrina y determinó que las violaciones al procedimiento legislativo con potencial invalidante serían aquellas que trastocaran los atributos de la democracia deliberativa, es decir, no tanto aquellas que impidieran imponerse a una mayoría, sino aquellas que obstaculizaran un debate plural y equitativo de todas las fuerzas. Este paradigma corresponde a una concepción de democracia deliberativa.3
Al surgir una nueva concepción, la Segunda Sala determinó que ella no podría utilizarse en el amparo, por los límites del principio de instancia de parte agraviada, al considerar que la concepción de la democracia deliberativa era útil para remediar las afectaciones de las minorías parlamentarias y no la de los ciudadanos. Esto lo dijo al resolver la contradicción de tesis 133/2017, de que derivó la tesis de jurisprudencia, de rubro: “PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE URGENTE RESOLUCIÓN. LOS VICIOS EN SUS FORMALIDADES NO SON OPONIBLES EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN PLANTEADOS EN EL JUICIO DE AMPARO.”
Sin embargo, en mi opinión, esta jurisprudencia no tiene el ámbito de aplicación amplio que tuvo cuando se aprobó, pues existen precedentes posteriores que han abierto y explorado una vía por cual el principio de instancia de parte se puede activar frente procesos legislativos defectuosos: los derechos de participación política.
Esta fue el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte al resolver el amparo en revisión 27/2021, en sesión del 18 de agosto de 2021, por unanimidad de votos.
En ese asunto, la Primera Sala se preguntó si era justiciable la imposición de un mecanismo de votación por cédula secreta sobre un dictamen de reforma constitucional local atribuido a la autoridad legislativa de una entidad federativa impugnada por un conjunto de ciudadanos y de organizaciones de la sociedad civil, quienes impulsaban la aprobación de una iniciativa que permitiría el matrimonio entre personas del mismo sexo. La resolución de la Sala fue positiva y, con motivo de ese asunto se emitió la tesis de jurisprudencia, de rubro: “DERECHO A DEFENDER LA DEMOCRACIA. PARA HACERLO EFECTIVO EL ESTADO SE ENCUENTRA OBLIGADO A ACTUAR BAJO UN RÉGIMEN DE TRANSPARENCIA EN EL EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES.”
En su sentencia, la Corte determinó que la parte quejosa puede acudir al juicio de amparo a alegar la invalidez de acto intra-parlamentarios aduciendo derechos propios, no obstante que esos actos también pudieran combatirse por las minorías parlamentaria. En otras palabras, pareciera que las violaciones al proceso legislativo generan una doble afectación: a los derechos de la ciudadanía, así como a las prerrogativas de las minorías parlamentarias.
Por ello, en mi opinión, estos precedentes deben complementarse y, por tanto, debe concluirse que en el juicio de amparo es dable técnicamente aducir violaciones al procedimiento legislativo referidas a la concepción de democracia deliberativa, cuando la parte quejosa no acude a defender a las minorías parlamentarias sino sus derechos de participación política.
Pero si la referida doctrina es trasladable al juicio de amparo, ¿es técnicamente viable invocarla para lograr la suspensión de los decretos impugnados? En mi opinión, la respuesta es positiva.
En efecto, la doctrina consolidada del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación afirma que existen dos violaciones al procedimiento legislativo que trascienden a los atributos de la democracia deliberativa y, por tanto, son suficientes para lograr la invalidez de la ley combatida: 1) la dispensa del trámite legislativo sin motivación alguna y 2) la falta de un plazo mínimo que sea razonable para que los integrantes de alguna de las Cámaras se impongan del contenido de aquella propuesta que se va discutir. Al referirse a ambos vicios, el Pleno ha acuñado la idea de “no se puede deliberar aquello que no se conoce”. Este criterio se ha reiterado en diversos precedentes, siendo el último de ellos la controversia constitucional 276/2022 fallada en sesión del 29 de agosto de 2023.
Esta doctrina es aquella que integra un núcleo duro de consenso entre los integrantes del Pleno de la Corte; por tanto, puede concluirse que, si las modificaciones legislativas aprobadas en ese viernes de abril del presente año por el Senado presentan esos vicios, por tanto, en apreciación de la apariencia del buen derecho, la autoridad de amparo debe concluir que existe una presunción de inconstitucionalidad.
Es para estos casos de una indudable presunción de inconstitucionalidad, para los cuales la Suprema Corte ha concluido que la suspensión deja de ser una mera medida cautelar para erigirse como una tutela anticipada.4
David García Sarubbi. Magistrado de Circuito.
* Nota: el contenido de este texto es una adaptación del voto particular emitido por el autor en el recurso de queja 380/2023 derivado del incidente de suspensión relativo al juicio de amparo 1092/2023, resuelto por el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en sesión del 20 de septiembre del 2023.
1 Al respecto, ver la acción de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas, falladas el 8 de mayo de 2023, así como la acción de inconstitucionalidad, por medio de la cual se declaró la invalidez del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2022; por otra parte, ver la acción de inconstitucionalidad 71/2023 y sus. Acumuladas, resueltas en la sesión del 22 de junio de 2023, a través de las cuales se declaró la invalidez del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoras, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electora, publicado en el Diario Oficial el 2 de marzo de 2023.
2 De esta época es característica la tesis de jurisprudencia 94/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 438 del Tomo XIV (agosto de 2001) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA”.
3 De esta concepción es característica la tesis aislada XLIX/2008 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 709 del Tomo XXVII (junio de 2008) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO”.
4 Al respecto, ver la tesis de jurisprudencia 22/2023, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 4497 del Libro 26 (junio de 2023), Tomo V de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO CON EFECTOS RESTITUTORIOS. PARÁMETRO QUE DEBE TOMAR EN CUENTA EL JUZGADOR AL ANALIZAR LA POSIBILIDAD DE CONCEDERAL ANTE LA EVEMTUALIDAD DE QUE, CON ELLO, SE DEJE SIN MATERIA EL JUICIO DE AMPARO EN LO PRINCIPAL”.