Este texto retoma los saldos de los diversos procesos de control constitucional que ha desplegado la Suprema Corte sobre la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (LFRSP) y los escenarios que podrían desencadenarse en los siguientes meses.
El entramado fáctico y normativo que está por desarrollarse, se genera a raíz de la convergencia de tres factores: (i) la declaratoria de invalidez inicial derivada de las acciones de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018 (Remuneraciones 1); (ii) la reforma de la que fue objeto esta ley el 12 de abril de 2019 (Remuneraciones 2) y el nuevo contenido normativo que debe generar el Congreso de la Unión a efectos de acatar el fallo de la Suprema Corte (Remuneraciones 3).
Para desentrañar esta cuestión, adoptaremos la siguiente metodología: primero, se hará un breve resumen del estado de cosas sobre el asunto. Después se expondrá la (nueva) litis que rodea a la LFRSP y, por último, se analizarán los diversos matices que podrían derivarse al converger los tres factores mencionados. Este artículo, hay que decirlo, intenta asumir una posición de análisis enteramente técnica, sin que el enfoque sea realizar un juicio de valor sobre las conductas desplegadas por distintos actores involucrados en la arena democrática.
Ilustración: Fabricio Vanden Broeck
Estado de cosas
Como es sabido, tras su expedición el 5 de noviembre de 2018, un grupo de Senadores de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) demandaron la inconstitucionalidad de la LFRSP.1
Mención aparte de la paradigmática suspensión decretada, la primera en su tipo para este mecanismo de control,2 el pleno de la Corte invirtió cuatro sesiones de profundo debate para resolver la cuestión en mayo de 2019. De ello —y de los diversos precedentes que derivaron de esta discusión— dimos cuenta en este mismo espacio.3
La razón central detrás de la nulidad de las normas que tienen que ver con el sistema de fijación de las remuneraciones es la consideración de que una ley reglamentaria de la Constitución no se agota repitiendo el contenido constitucional. Debe hacer precisamente lo contrario: reglamentar a la Constitución, brindar la infraestructura normativa que asegure su operatividad desde un enfoque sistemático y no aislado, como justo pretendía la ley. En este caso, debe brindar parámetros para que la fijación de los salarios sea adecuada y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos. Aquí destacamos dos puntos.
(i) Sobre el sobreseimiento y las materias escalonadas de control
Días antes de la discusión, el 12 de abril de 2019, se publicó una reforma a la ley que tocaba —al menos desde un punto de vista formal— prácticamente a la totalidad de este cuerpo jurídico.4 En un análisis sui generis por el tipo de planteamientos involucrados,5 la Corte decretó el sobreseimiento de gran parte de los artículos reclamados por cesación de efectos, al haber sido modificados. Lo que impedía ingresar a su estudio, requiriendo de una nueva demanda que abarque el contenido normativo novedoso.6 Por otro lado, preservó para estudio ciertas porciones normativas. Para efectos de análisis, podemos dividir este resultado en dos grandes receptáculos.
Materia de control no analizable. Se trata de los artículos objeto del sobreseimiento por cesación de efectos, compuesto por los numerales 1,2, 3, párrafo segundo, fracciones III, V y VII, 5, 6, fracciones I y V, inciso a), y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b), y III, 8, 10, 11, 12, párrafos primero segundo, 13, 15, 16 y 17 de la Ley.
Materia que, al ser modificada, no es susceptible de ser analizada en Remuneraciones 1 (contenido normativo novedoso), siendo impugnable solamente vía una nueva demanda —Remuneraciones 2—.
Materia de control analizable. A la par de los argumentos por vicios globales,7 en este conglomerado de disposiciones se estimó que no había cesación de efectos y, por ende, su constitucionalidad se estudió en el fondo del asunto.
Se compone por los artículos 3, párrafo primero y párrafo segundo, fracciones I, II, IV, y VI, 4, 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y último párrafo; 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, 9, así como 12, párrafo tercero de la Ley, 14, así como los artículos 217 Bis y Ter del Código Penal Federal (CPF).
(ii) Del fondo, la condena y cargas de producción normativa
Delimitada la litis, la Corte declaró la invalidez de distintas disposiciones por dos razones principales.
Discrecionalidad en el mecanismo de determinación de remuneraciones. Sobre los artículos 6 y 7, en las partes no sobreseídas,8 por no establecer parámetros objetivos (criterios, elementos y metodologías aplicables) para la determinación de las remuneraciones públicas a nivel federal.
Si bien el referente para las remuneraciones es el salario presidencial, su determinación quedaría al puro arbitrio de la Cámara de Diputados, mientras que el texto constitucional imponía un mandato expreso de desarrollo legislativo para hacer efectivos los principios constitucionales que disciplinan los sueldos en el servicio público.
La mayoría concluyó que este mecanismo arbitrario —político, en oposición a técnico— tenía un impacto pernicioso en el principio de división de poderes, la autonomía en la gestión presupuestaria y, particularmente, la independencia del Poder Judicial de la Federación y de los órganos constitucionales autónomos.9
Inconstitucionalidad del sistema punitivo. También se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 217 Bis y Ter del CPF por violación del principio de taxatividad penal y de proporcionalidad de las penas.
El Pleno determinó que el delito de “remuneración ilícita de los servidores públicos” tenía tales errores de vaguedad e imprecisión, incluyendo el responsabilizar per se a los servidores públicos de recibir un pago en demasía, remisiones equivocadas a textos jurídicos y ocupar el número de artículo de un delito que ya existía, que ameritaba ser invalidado. Además de que las sanciones no contenían elementos para una adecuada individualización de la pena al enfocarse solo en el monto del beneficio obtenido.
Más allá de la declaratoria de invalidez, la Corte condenó al Congreso de la Unión a que el siguiente período ordinario legislara respecto de los vicios advertidos en las porciones de los artículos 6 y 7, imponiendo un mandato de producción normativa para hacer efectivo el texto constitucional.
La delimitación de a qué se ciñe este mandato también es un factor clave: la Corte enumeró criterios que impiden el ejercicio de facultades discrecionales, pero fue explícita en precisar que se enumeraban como ejemplo, dejando en la cancha legislativa el cómo hacer que el ejercicio de esta facultad no se traduzca en arbitrariedad.
Algunos factores mencionados son el riesgo asociado al desempeño de las funciones, el costo de oportunidad de desarrollarse en el sector público en comparación con una responsabilidad similar en el sector privado y la integración de un órgano autónomo y objetivo que defina lineamientos y formas de cálculo.10
Nueva litis y problemas surgidos
El mismo día que inició entre los ministros la discusión sobre Remuneraciones 1, el 13 de mayo, vencía el plazo para la presentación de acciones de inconstitucionalidad en Remuneraciones 2. La CNDH y un grupo de Senadores reclamaron, de nuevo, la inconstitucionalidad de la ley, dando lugar a la acción de inconstitucionalidad 52/2019 y su acumulada 54/2019. A su vez, la COFECE, el Banco de México y el INE presentaron controversias constitucionales.11
Con base en información pública, se elaboró el siguiente cuadro de delimitación de la litis en las acciones de inconstitucionalidad:
Tabla 1: Evolución de la litis sobre la Ley de Remuneraciones
(i) Delimitación de la litis
A priori, todas aquellas porciones normativas que fueron extraídas en el sobreseimiento de Remuneraciones 1, serían materia controlable en Remuneraciones 2. De este universo debe excluirse también las porciones que ya fueron invalidadas.
A ello debe sumarse dos factores: (a) que pueden hacerse nuevamente reclamos globales sobre el decreto de reformas; esto obedece particularmente al mandato específico que contiene el artículo 127 constitucional para hacer efectivos los principios que prevé y las disposiciones constitucionales relacionadas y (b) que la Corte está obligada a suplir de oficio la deficiencia de las demandas.12
Figura 1. Fórmula litis Remuneraciones 2
Particularmente, la CNDH reiteró que el sistema de determinación de remuneraciones federales persistía en mantener un régimen discrecional y arbitrario, enderezando este reclamo en contra de los artículos 6, 7, 7 Bis y 8 de la ley. A su consideración, el sistema normativo no desarrolla las bases, reglas y parámetros objetivos y diferenciados para establecer una remuneración anual, adecuada, irrenunciable y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos de los entes y poderes federales, lo que da pauta a la discrecionalidad y arbitrariedad en su fijación.
Es importante anotar que la sentencia de la Corte no analiza cómo juega el artículo 7 Bis, el cual establece al Centro de Estudio de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados como ente técnico para asistir a la Cámara en este sistema, y que fuera adicionado por el Congreso con la aparente intención de subsanar el reclamo de Remuneraciones 1. Debe destacarse que la labor de este órgano en el proceso de fijación del salario presidencial es meramente consultiva, sin que exista obligación legal para los diputados de acatar sus determinaciones.
(ii) Un escenario de permutas
A solicitud de la Cámara de Diputados, la Suprema Corte —invocando la complejidad de la materia— concedió una prórroga al Congreso de la Unión para modificar la LFRSP y cumplir con la sentencia de Remuneraciones 1, teniendo para ello hasta el 30 de abril de 2020.13 Posteriormente, se solicitó y concedió una nueva prórroga —alegando el contexto de la pandemia del COVID-19—, la cual fenece el 15 de diciembre de 2020,14 difiriendo nuevamente la ejecución de un mandato de la Suprema Corte.
La extensión del plazo, antes de resolver Remuneraciones 2, abre un panorama de opciones que plantea interesantes preguntas.
1) El Congreso legisla antes de que se resuelva Remuneraciones 2
Una primera opción, en este contexto, es que cumple con el mandato de Remuneraciones 1 y no afecta la materia controlable de Remuneraciones 2. Al limitarse lo analizado por la Corte a la materia que no fue estimada un nuevo acto legislativo y, del otro lado, al versar Remuneraciones 2 sobre todo lo que fue considerado un nuevo acto legislativo —sobreseído en Remuneraciones 1— esto ocurriría en un escenario (teórico) de cumplimiento perfecto.
Otro escenario, es que restringe o, incluso, nulifica la materia de control en Remuneraciones 2, al cesar los efectos parcial o totalmente de las normas reclamadas. Esta nueva legislación (Remuneraciones 3) no sería definitiva, sino que estaría sujeto al recurso de queja que podría ejercitarse por los accionantes para verificar el exceso o defecto en el cumplimiento del procedimiento originario —subsanar la discrecionalidad del mecanismo— y, a su vez, a un nuevo reclamo de constitucionalidad —un potencial Remuneraciones 4.
2) El Congreso permanece en desacato y la Corte resuelve Remuneraciones 2
En este supuesto, el Pleno resolvería Remuneraciones 2 en sus méritos, fungiendo como precedente la votación en Remuneraciones 1.
Estará por verse si la nueva integración decide respetar el precedente -buscando estabilidad y seguridad jurídica- o si decide abandonarlo inmediatamente; en principio, la recién designada ministra Ríos Farjat podría cambiar el estándar normativo generando en Remuneraciones 1. ¿Se decantaría la Corte por dar estabilidad a lo decidido, priorizando su sistema de precedentes, o privilegiaría una nueva deliberación en su seno sobre lo que demanda el artículo 127 constitucional?
Es interesante pensar en una posterior sentencia de la Corte dejando sin efectos su propia condena o en la manera en la que la Corte se las ingeniaría para compaginar incluso dos potenciales mandatos de producción normativa sobre una misma ley. En un caso extremo, la sentencia de Remuneraciones 1 nunca sería cumplimentada, al margen de la responsabilidad de quienes incurrieron en esta omisión.
En cuanto al reproche en el actuar del Congreso, la Constitución y la Ley Reglamentaria prevén un procedimiento de inejecución que podría desembocar, agotadas todos los mecanismos para su obtención, incluso en la separación del cargo de los integrantes del Congreso y su consignación.15 Aunque es un escenario extremo no por ello está fuera del orden jurídico mexicano, pues el constituyente contempló esta hipótesis, regulando sus consecuencias.
Conclusión
Como se ha expuesto, la LFRSP —y el diálogo que ha activado entre la sede judicial y la legislativa— plantea una serie de interrogantes y escenarios complejos en el universo constitucional, que se han suscitado por el paso del tiempo en que no se ha resuelto en la arena judicial Remuneraciones 2 ni se ha cumplido en sede legislativa Remuneraciones 1.
Aunque muchos de ellos podrían pensarse otrora lejanos, hoy son opciones latentes. No obstante, hay que decirlo, se trata de escenarios límite, pero dentro del marco normativo; los engranes en movimiento de una democracia constitucional.
De su correcto cauce y desemboque, y esto es lo toral, depende en mucho la seguridad jurídica de los servidores públicos y del funcionamiento del aparato estatal.
A nuestra consideración, este principio se ha visto violentado con la falta de un criterio homogéneo para la determinación de las remuneraciones de los servidores públicos. Una muestra de ello es la disparidad de criterios en el otorgamiento de las suspensiones en las controversias constitucionales presentadas a finales de 2019, respecto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2020.
Llama la atención que en ambas resoluciones se invocaron, en sentidos encontrados, el vacío de regulación que había generado la declaratoria de invalidez en Remuneraciones 1. En uno, como base para afirmar la autonomía presupuestaria de los órganos autónomos y; en otro, como base para afirmar la facultad de decisión de la Cámara de Diputados. En sesiones del 27 de mayo y 3 de junio, la Primera Sala revocó las negativas y ratificó el criterio compartido por ambas salas respecto a la procedencia de la medida cautelar.16
Sin lugar a duda, las ramificaciones de la discusión sobre el salario presidencial constituyen un caso de impacto sistémico en el andamiaje normativo mexicano, por lo cual es fundamental que los operadores jurídicos tengan claridad sobre su definición.
Luisa Conesa Labastida. Licenciada en derecho por el ITAM y maestra en derecho por Columbia.
Jorge Peniche Baqueiro. Licenciado en derecho por la Universidad Marista de Mérida y maestro en derecho por la Universidad de Nueva York.
Los autores agradecen a Andrés Alcántara por su gran apoyo.
1 Demandas presentadas el 22 de noviembre de 2018 por la CNDH y el 5 de diciembre por la minoría parlamentaria compuesta por 43 Senadores de la República.
2 La medida fue decretada por el Ministro instructor, Alberto Pérez Dayán, y confirmada por mayoría de cuatro votos por la Segunda Sala en sesión del 13 de febrero de 2019. La resolución es consultable en esta liga. El criterio sería nuevamente analizado en Remuneraciones 2, ahora confirmando la misma Sala la negativa de suspensión en sesión del 7 de agosto de 2019.
3 La Suprema Corte y el saldo de la discusión respecto la Ley federal de remuneraciones: I y II.
4 Al menos desde un punto de vista formal se modificó el 88% de la Ley.
5 El estándar que regía este análisis, según la evolución de la doctrina del “nuevo acto legislativo” desarrollado por la Corte exigía que se haya llevado a cabo un procedimiento legislativo y que la modificación sea normativa o sustancial.
6 Artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
7 Violaciones al procedimiento legislativo y omisiones reclamadas. Página 197 de la ejecutoria.
8 Artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y último párrafo; 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV.
9 Véase páginas 227 a 229 de la ejecutoria.
10 Página 230 de la ejecutoria.
11 Controversias constitucionales 204/2019, 208/2019 y 211/2019.
12 Artículo 40 de la Ley Reglamentaria.
13 Último día del segundo período ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión.
14 Determinación adoptada en la sesión privada del Pleno del 17 de abril de 2020. Oficio SGA/MFEN/287/2020. Disponible aquí
15 Último párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal y artículo 46 de la Ley Reglamentaria, en conjunción con el primer párrafo de la fracción XVI del artículo 107 constitucional.
16 Nos referimos particularmente a la Controversia Constitucional 75/2019, por un lado, y a las controversias 358/2019, 1/2020 y 2/2020. En la primera de ellas, el ministro instructor (Alberto Pérez Dayán) otorgó la suspensión al INEGI para que no se aplique como tope en la determinación de las remuneraciones del Instituto el salario del Presidente de la República, subsistiendo las cantidades fijadas en 2018 sin considerar lo establecido por la Cámara de Diputados; ello se hizo siguiendo el criterio fijado por la Segunda Sala en el Recurso de Reclamación 32/2019 (julio 2019), derivado del mismo asunto.
Tan solo unos días después, en las controversias 358/2019, 1/2020 y 2/2020 la ministra instructora (Yasmín Esquivel Mossa) negó la suspensión solicitada por el Banco de México, el IFT y la COFECE para el efecto de que el cálculo de las remuneraciones correspondientes a este organismo no se lleve a cabo utilizando como parámetro el salario presidencial, considerando que el artículo 127 constitucional prohibía tal posibilidad y afirmando como razón central que la “racionalidad y austeridad en el gasto público […] se erigen como instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano” por lo que se incurriría en una especie de desacato al texto constitucional. Las reclamaciones en contra de tales negativas (17/2020, 18/2020 y 22/2020) fueron turnadas al ministro González Alcántara, integrante de la Primera Sala. La Primera Sala confirmó la medida cautelar otorgada al INEGI y concedió las que habían sido negadas al resto de los órganos constitucionales autónomos.