Los observadores electorales han destacado lo relevante que resulta tener autoridades imparciales y neutrales durante los procesos electorales. En particular, los servidores públicos deben evitar promocionar su imagen durante los comicios.1
En México esta limitante se impone a través de distintos instrumentos. Uno de ellos es la prohibición estipulada en el artículo 134 constitucional, la cual impide la promoción personalizada de los funcionarios públicos y el uso indebido de recursos públicos. Si bien ser un funcionario público conlleva una responsabilidad comunicativa y exige informar sobre las labores gubernamentales de forma visible,2 durante los procesos electorales deben utilizar los cauces constitucionales y legales para proveer dicha información, sin infringir las disposiciones establecidas en el modelo de comunicación política vigente.
La neutralidad informativa es parte clave de este modelo, cuyo objetivo, durante los procesos electorales, consiste en garantizar la equidad en la contienda y dotar de confianza y legitimidad a la democracia. Para explicar este fenómeno es posible utilizar un modelo empleado en la ciencia política, específicamente en la teoría de la elección racional, conocido como señalización. A continuación, se analizan dos sentencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en las que se aplicó esta teoría para demostrar la relevancia de los principios de neutralidad e imparcialidad en la democracia.
Ilustración: Víctor Solís
Señales, estrategias y promoción personalizada
Para explicar los beneficios que aporta la neutralidad informativa a la democracia, es útil retomar el modelo de señalización, pues permite entender a cada uno de los actores que interactúan entre sí (por ejemplo, funcionarios públicos, autoridades electorales y votantes) a partir de conductas observables. Es decir, cada actor tomará sus decisiones y estrategias en función de lo que otros le señalan que hacen o harán.3
El modelo de señalización permite entender cómo las sanciones por el uso indebido de recursos públicos y la promoción personalizada abonan a la democracia. El primer paso consiste en identificar a los actores que enviarán y recibirán estas señales. En los casos que se exponen en este texto se hace una clasificación simple de estos actores, es decir, 1) las autoridades electorales, 2) los funcionarios públicos y 3) la ciudadanía.
Si la autoridad electoral opta por flexibilizar sus criterios, los funcionarios públicos podrían obtener ventajas, dada su condición, e influir en la contienda electoral.4
Además, esa señal también se envía a la ciudadanía. Si las autoridades sancionan, entonces la población recibe el mensaje de que las autoridades buscan proteger la neutralidad de los funcionarios públicos y, en consecuencia, la equidad en la contienda.5 En este caso, la finalidad de la norma es que los funcionarios públicos no se beneficien directamente de una indebida exposición personal.6
A continuación, se analizan dos casos de promoción personalizada y el uso indebido de recursos públicos. En tanto autoridad electoral, la Sala Superior del TEPJF es uno de estos actores y sus sentencias representan señales para los demás actores; por ello, es necesario ser consistentes en las resoluciones. De lo contrario, se emitiría una señal inadecuada al funcionario público, ya que se abriría la posibilidad de que actúe fuera del deber de especial cuidado y del modelo de comunicación política legalmente definido.7
Un caso de promoción personalizada en el Ejecutivo Federal
Entre abril y mayo de 2020, se distribuyeron una serie de cartas dirigidas a los beneficiarios del “Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares”, que incluían el nombre y el cargo del presidente de la República.8 Estas cartas se dieron a conocer durante una conferencia matutina en la cual estuvieron presentes tanto el titular del ejecutivo federal como el director general del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). A partir de ese acto, los partidos políticos Acción Nacional (PAN), de la Revolución Democrática (PRD) y Revolucionario Institucional (PRI) denunciaron a los funcionarios por realizar promoción personalizada en favor del presidente y por hacer un uso indebido de los recursos públicos.
La Sala Regional Especializada (SRE) analizó estas cartas y definió que existían tres modelos, de entre los cuales dos usaron la primera persona del singular para redactar el mensaje a nombre del titular del poder ejecutivo federal. Además, en su contenido se identificaron opiniones y deseos de índole personal que le son atribuibles al mandatario. Así, concluyó que las cartas dirigidas a los beneficiarios de los programas constituían promoción personalizada.
Al haber acreditado la existencia de irregularidades, la SRE responsabilizó al coordinador de difusión del IMSS por la confección y difusión de las cartas, puesto que esa tarea es parte de las actividades del área a su cargo. Además, argumentó que no se extendía la responsabilidad a otros funcionarios, pues esta tarea infractora no requería de la autorización de ninguna otra área o aprobación de algún superior.
Al revisar el caso, la mayoría de los integrantes de la Sala Superior consideró que no había evidencia ni norma alguna que le atribuyera al director general del IMSS la responsabilidad de verificar y validar el trabajo del coordinador de difusión. Sin embargo, la minoría consideró inadecuada la decisión, pues el titular del ejecutivo federal y el director general del IMSS faltaron al deber de especial cuidado al coadyuvar a la difusión del material denunciado.
A partir de los precedentes, una autoridad superior, aun sin estar involucrada explícitamente como superior jerárquico, puede beneficiarse de este tipo de actos y, por tanto, hacerse acreedor a una sanción.9 En consecuencia, el titular del ejecutivo federal tuvo una responsabilidad indirecta al faltar al deber de especial cuidado exigible a su cargo.
Desde la óptica del modelo de señalización, no sancionar a los funcionarios públicos equivale a enviar la señal de que pueden beneficiarse de su cargo y realizar la propaganda que deseen. Así, se genera un incentivo exactamente opuesto al previsto por el artículo 134 constitucional, afectando la imparcialidad de los funcionarios públicos y, en última instancia, la equidad en la contienda.
Un caso de promoción personalizada en una presidencia municipal
De marzo a junio de 2020 se difundió un programa de radio y TV sobre la contingencia derivada de la pandemia generada por la covid-19. En él, la presidenta municipal de Benito Juárez, Quintana Roo, aparecía como conductora. Diversos ciudadanos presentaron una denuncia por acceso indebido a radio y TV, promoción personalizada y por el uso indebido de recursos públicos. La SRE consideró inexistentes dichas conductas.
La mayoría de la Sala Superior del TEPJF confirmó esta resolución por falta de elementos para controvertir eficazmente los argumentos de la resolución de la SRE.10 Sin embargo, la minoría consideró que no se realizó un análisis integral de los hechos, en el que se valorara la duración y el número de programas, pues estos son los que pueden actualizar el elemento objetivo de un acto de promoción personalizada.
Una vez más, desde la óptica del modelo de señalización, no sancionar a los funcionarios públicos equivale a enviar la señal de que pueden beneficiarse de su cargo y realizar la propaganda que deseen, propiciando un incentivo exactamente opuesto al previsto por el artículo 134 constitucional, afectando la imparcialidad y neutralidad necesaria de las autoridades electorales y, en última instancia, trastocando la equidad en la contienda.
Reflexiones finales
La responsabilidad de las autoridades electorales es fortalecer la democracia, por lo que es necesario que las señales que se envíen al resto de los actores políticos, particularmente a los funcionarios públicos y votantes, establezcan que se puede suponer que se aplica un esquema equitativo durante el proceso electoral, dotando de confianza y legitimidad a las elecciones y sus resultados.
Sin embargo, en estos casos que se analizaron, la señal enviada indica una validación del uso indebido de la promoción personalizada y de los recursos públicos. Si se retoma la idea de que los actores toman sus decisiones en función de las señales que reciben de otros actores es posible suponer que quien detente un cargo público considere que el costo de violar las normas, como la que está prevista en el artículo 134 constitucional, es menor al beneficio político que se obtiene de hacerlo.
Por ello, habrá que reconocer la importancia de los precedentes y las señales que envían los tribunales con sus resoluciones jurídicas, al influir en las estrategias, decisiones y actos de los funcionarios públicos. En el fondo, se busca el fortalecimiento de la integridad electoral y, por ende, la calidad de la democracia en México.
Oscar Blanco González. Secretario de apoyo de la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
Ana Cecilia López Dávila. Secretaria de estudio y cuenta de la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
* Nota: los autores agradecen el trabajo en la elaboración de este artículo de María Paula Acosta Vázquez y Jimena Álvarez Martínez.
1 Dickson, S. (2016). “The misuse of administrative resources during electoral processes: the role of local and regional elected representatives and public officials”, en Report CG31, Council of Europe, pág. 2.
2 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (2012). “Handbook on Media Monitoring for Election Observation Missions”, pág. 28.
3 Guanghua Yu (2010). “The Other Roles of Law: Signaling, Self-Commitment and Coordination”, pág. 115.
4 Al hablar sobre la estabilidad de las normas de conducta, un principio importante es el de la evidencia social. Esto quiere decir que al observar las acciones de otros se pueden aprender estrategias sobre lo que es correcto o lo que no se toma en cuenta, pero que puede ser una estrategia ante ciertas circunstancias. Ver Axelrod R. (1997). “Promoting norms”. En The Complexity of Cooperation, Princeton University Press, págs. 58-59.
5 Guanghua Yu (2010), op. cit., pág. 115.
6 Esta posición se sostuvo, esencialmente, en el voto particular del magistrado Reyes Rodríguez en el SUP-REP-37/2019.
7 Al hablar sobre la estabilidad de las normas de conducta, un principio importante es el de la evidencia social. Esto quiere decir que al observar las acciones de otros se pueden aprender estrategias sobre lo que es correcto o lo que no se toma en cuenta, pero que puede ser una estrategia ante ciertas circunstancias. Ver Axelrod R. (1997). “Promoting norms” en The Complexity of Cooperation, Princeton University Press, págs. 58-59.
8 Se redactaron tres modelos de cartas que fueron enviadas a la población, en las que: 1) se incluye el nombre y cargo del titular del Ejecutivo Federal, 2) se incluye el cargo del titular del Ejecutivo Federal y 3) únicamente se incluye una mención al Gobierno federal.
9 La Sala Superior ha sostenido la posibilidad de que la responsabilidad ascienda a los superiores jerárquicos lo en los recursos SUP-REP-37/2019 y SUP-REP-109/2019.
10 Ver la sentencia SUP-REP-118/2020 Y ACUMULADOS.