El 25 de octubre de 2023 el huracán Otis impactó en la costa guerrerense y generó graves daños.1 Un mes después, el 25 de noviembre de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el Ejercicio Fiscal 2024 cuyo gasto neto total previsto rebasa los 9 billones de pesos. Sin embargo, no contempla destinar recursos para la reparación de daños ocasionados por el grave desastre natural.2
Los daños ocasionados por Otis
Pese a que aún no existen cifras publicadas por el gobierno mexicano sobre los daños ocasionados por Otis, con base en la información proporcionada tanto por algunas aseguradoras como por instituciones y difundida por medios de comunicación, es posible realizar un planteamiento inicial de su magnitud.
Por una parte, lamentablemente como consecuencia del paso de Otis, hasta el 1 de diciembre se habían registrado 51 personas muertas, 250 000 damnificadas y al menos 30 desaparecidas.3En 24 de los 30 casos oficialmente reconocidos por el gobierno federal, ni las comisiones nacional ni local de búsqueda ni la fiscalía del estado de Guerrero han subido sus datos a la lista oficial de víctimas.4
Por otra parte, de acuerdo con la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC), el 100% de los inmuebles de Acapulco tienen daños en algún grado por Otis;5en este sentido, la corporación financiera Fitch Ratings estimó que las pérdidas catastróficas tanto económicas como aseguradas podrían superar los 16 000 millones de dólares.6
Frente a este escenario, el 25 de octubre de 2023 el Senado de la República aprobó en lo general y lo particular la extinción de 13 fideicomisos del Poder Judicial, con 67 votos a favor, 48 en contra y cero abstenciones la reforma al artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Esta consistió en la prohibición de la creación y operación de mecanismos mercantiles que no se encuentren previstas en dicha legislación.7
Unos días después, el 1 de noviembre el gobierno de México anunció el Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la Población afectada en Acapulco y Coyuca de Benítez por Otis que contempló destinar 61 313 millones de pesos.8
Si bien anunciar que se destinarían esos recursos tanto del Poder Judicial como de su Plan General de Reconstrucción y Apoyo a la población afectada es un gran discurso, al intentar visualizar su operación presenta algunas particularidades que vale la pena mencionar.
En primer lugar, los recursos de 13 de 14 fideicomisos del Poder Judicial no se pueden destinar a los damnificados porque el ministro de la Suprema Corte, Javier Laynez Potisek, al admitir a trámite las acciones de inconstitucionalidad 214/2023 y 220/2023, otorgó la suspensión de la reforma al artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, solicitada por algunos senadores y diputados federales. En segundo lugar, en relación con el Plan General de Reconstrucción, hasta el momento no se han hecho públicos los mecanismos de entrega ni las garantías de transparencia en dicha distribución, lo que puede facilitar que esos recursos se empleen a fines distintos de los establecidos. En tercer lugar, aunque se destinaran los 61 313 millones de pesos del Plan General y los 15 453 millones de pesos de los fideicomisos del Poder Judicial, apenas se alcanzaría a cubrir la cuarta parte de la cantidad estimada de los costos por daños.
Pese a todo lo anterior, el PEF no contempla recursos públicos para reparar los daños de la crisis ocasionada por Otis en la costa guerrerense.
¿Por qué es importante revisar el PEF?
Lo primero que se debe responder es la importancia de revisar el PEF. La respuesta es simple pero su impacto es complejo. El PEF es indispensable para que el país tenga estabilidad económica, favorece la transparencia, además de priorizar y atender tanto las necesidades sociales como los objetivos del gobierno. Por lo tanto, revisarlo permite que se observe si existe o no una adecuada planificación financiera, cuáles son las necesidades a las que el gobierno decide darles prioridad, la forma en que se manejarán las crisis que se presenten en el país y los procesos de negociación que se dan entre grupos políticos para su aprobación.
El PEF establece las disposiciones para el ejercicio, control y evaluación tanto del gasto público federal como de la contabilidad y la presentación de la información financiera correspondiente.9 El PEF presenta de manera detallada la distribución del gasto público. Para ello, emplea distintos tipos de clasificación que incluyen la asignación del gasto por entidades e instituciones gubernamentales; su distribución por funciones públicas y programas; la forma en que se distribuye el gasto en adquisición de bienes y servicios necesarios para la función gubernamental; informa sobre la entrega tanto de subsidios como de transferencias a otras entidades o agentes económicos; así como las metas a alcanzar en el periodo comprendido por el ejercicio del gasto.10
Observar las finanzas públicas comprende el análisis de los impactos políticos y sociales de ingresos, así como de gastos públicos de los tres niveles de gobierno. Además, se aborda la efectividad de la política fiscal, la estructura óptima del financiamiento y la eficiencia en el ejercicio de los recursos.11
La necesidad de un programa de cumplimiento normativo en materia ambiental
La crítica de que el PEF omite destinar recursos a la reparación de daños causados por Otis no tiene como respaldo un mero capricho, sino lo que esto denota y los posibles impactos de esta omisión.
En primer lugar, denota que no es un tema prioritario para quienes hicieron y aprobaron el PEF. En segundo lugar, y vinculado con el punto anterior, es evidente que no se dará solución a los problemas generados por el impacto de Otis, lo que se traduce en que, al menos durante 2024, difícilmente se atenderán necesidades básicas de las personas damnificadas. En tercer lugar, evidencia que, pasamos otro sexenio más sin tener algún esquema de cumplimiento normativo en materia de medio ambiente en México, lo que ocasiona que el país permanezca en un círculo de la omisión que genera más riesgos, crisis, daños y pérdidas, como puede observarse en el siguiente esquema.
Si no se cuenta con programas de prevención de riesgos, la crisis llega. Si no se tiene un adecuado manejo de crisis, los daños y las pérdidas aumentan. Si no se tiene un eficiente esquema de reparación de daños, algunos problemas aumentan y otros surgen, como la inseguridad, la delincuencia y la migración, lo que ocasiona que los riesgos aumenten. El círculo de la omisión se repite, los daños continúan mientras que las pérdidas son irreparables.
Si se aplica este círculo al caso específico de Acapulco, es evidente que no hubo prevención de riesgos, pues ni la infraestructura ni la población estaban preparadas para un desastre de tal magnitud; además, durante años se omitió atender los diversos llamados de organizaciones internacionales para la reparación de daños al medio ambiente. Esto ocasionó que llegara la crisis. El mal manejo de la crisis ha ocasionado no solo los daños y las terribles e irreparables pérdidas, sino también otros problemas que han derivado de ella, como enfermedades, personas desaparecidas, carencia de servicios básicos. Lo anterior puede generar migración, inseguridad, delincuencia, entre otros problemas socioeconómicos. Esto causa más riesgos que si no se atienden generarán más crisis.
De lo expuesto se puede observar la importancia de contar con esquemas de cumplimiento normativo que permitan dar el tratamiento adecuado a cada una de estas etapas, de manera que incluso la reparación de daños represente un esquema de prevención a largo plazo.
Además de la omisión de contemplar en el PEF recursos para la reparación de los daños ocasionados por Otis en Acapulco y de la insuficiente cantidad de recursos que se destinarán por parte del gobierno federal a esta causa, es importante tener en cuenta que asignar una cifra a determinado tema no basta para dar soluciones eficientes a los problemas que enfrenta el país.
Es necesario diseñar, implementar y monitorear tanto planes como programas en diversas materias que contemplen la prevención de riesgos, el manejo de crisis y la reparación de daños desde distintos niveles según los temas que deban atenderse. Hablar de cumplimiento normativo es hablar de la prevención y el tratamiento que todas las áreas prioritarias del país requieren.
¿Cómo atender de manera eficiente los problemas del país?
Retomo la idea del inicio de este artículo sobre los temas a los que se debe dar prioridad y tratamiento eficiente para solucionarlos. Es evidente la necesidad de asignar recursos suficientes para atender los problemas que se pretenden solucionar, sin embargo, como se muestra en el Esquema 1, se requiere de 3 etapas que pueden llevarse a cabo en cualquiera de los 3 momentos que señala el Esquema 2 para romper el círculo de la omisión, pero lo ideal debe ser que se implemente en la etapa de prevención de riesgos, ya que esto reduce los costos y las consecuencias.
¿Para qué romper el círculo de la omisión?
A manera de conclusión es importante tener claras las razones por las que se debe romper el círculo de la omisión. La primera razón es que resulta necesario impedir que los riesgos se conviertan en pérdidas, ya que, a diferencia de los daños éstas no pueden repararse, como es el caso de las personas que fallecen como consecuencia de este círculo. La segunda es que el Estado debe garantizar la prevención de los riesgos para evitar las crisis. La tercera responde a que los programas de cumplimiento normativo permiten que el Estado transforme por fin su rol paternalista para convertirse en regulador.
Las ventajas de que se transite a un Estado regulador son muchas, entre ellas que, de esa manera podrá enfocarse en establecer un diseño normativo adecuado en la materia y de alguna forma establecer las “reglas del juego”; dichas reglas deben ser eficientes y transparentes; además, situaciones de pérdidas y daños dejarán de emplearse con fines distintos a los que deben tener, es decir, no se destinarán recursos con fines proselitistas ni publicitarios; y, tanto la iniciativa privada como la sociedad civil organizada participarán en las etapas que permitan romper el círculo de la omisión.
Yadira García Montero. Doctorante en derecho; maestra en Investigaciones Sociales y Humanísticas; y licenciada en derecho por la Universidad Autónoma de Aguascalientes. Asociada del área de compliance en LACAM Abogados.
1 NASA, “El huracán Otis”, 31 de octubre de 2023.
2 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2024, Diario Oficial de la Federación, 25 de noviembre de 2023. Al respecto puede consultarse García, Y., y Vázquez, V. “Otis: la deuda de México con la justicia climática”, nexos, 14 de noviembre de 2023.
3 Latinus, “Suman 51 fallecidos por el huracán ‘Otis’: hallan un cuerpo en las inmediaciones del club de yates de Acapulco”, 1 de diciembre de 2023.
4 Maza, A. “Autoridades omiten incluir a desaparecidos por Otis en el Registro Nacional”, Animal Político, 27 de noviembre de 2023.
5 Hernández, E. “El 100% de los inmuebles de Acapulco tiene daños en algún grado por Otis: CMIC”, Forbes México, 2 de noviembre de 2023.
6 Torres, Y. “Daños por Otis se estiman en 16,000 millones de dólares: Fitch Ratings”, El Economista, 1 de noviembre de 2023.
7 “Senado aprueba extinción de fideicomisos del Poder Judicial”, Canal del Congreso, 25 de octubre de 2023.
8 SHCP, Comunicado No. 73 Destinará el gobierno federal 61,313 millones de pesos para la atención de la población afectada por Otis, 1 de noviembre de 2023.
9 Coneval, Evaluación de la política social, Gobierno de México, 2019.
10 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Manual para la elaboración y análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación, CEFP Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2012.
11 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Manual para la elaboración y análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación, CEFP Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2012.