La renuncia de José Antonio Meade a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ha distraído a la opinión pública de varios sucesos por demás relevantes. Uno de ellos es la sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la que decidió finalmente la suerte de las elecciones a gobernador en el estado de Coahuila. Se trata de una decisión clave para los procesos electorales que tendrán lugar en 2018 en dos temas medulares: fiscalización electoral y rebase a tope de gastos de campañas. En este sentido, aquí se presenta un texto cuyo autor, experto en materia electoral, ofrece un retrato por demás claro y sólido respecto una actuación desastrosa más de los actuales magistrados electorales. 

El viernes pasado, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) confirmó la declaración de validez de la elección a la gubernatura del estado de Coahuila, y la entrega de constancia de mayoría a Miguel Ángel Riquelme Solis, postulado por la coalición “Por un Coahuila Seguro”.

Durante la sesión, los magistrados que integran la Sala resolvieron varios asuntos vinculados con el cómputo de la elección, infracciones a las normas electorales, la fiscalización y sobre las denuncias de un rebase de topes de gastos de campaña.

La decisión del TEPJF llega 173 después del día de la elección y a siete de que tome posesión el nuevo gobernador de esa entidad, según lo establece la Constitución de Coahuila.

El retraso para determinar al ganador de los comicios en ese estado se debe en gran medida a la dificultad de fiscalizar los gastos de campaña y a las consecuencias de rebasar los topes establecidos por la autoridad electoral local.

No obstante, las conclusiones de la fiscalización a las campañas dejan más dudas que certeza sobre el origen y destino de los gastos realizados. El caso de la revisión de los topes de gasto en Coahuila revela de cuerpo completo un sistema de fiscalización tremendamente complejo, de difícil acceso para el ciudadano, en el que intervienen diversas autoridades electorales y en el que existen importantes espacios de discrecionalidad para la toma de decisiones.

Unas reglas muy complejas

Como parte de las reformas en materia electoral del 2014,1 se modificó la Constitución para establecer la posibilidad de anular elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes, entre otros casos, cuando se exceda el gasto de campaña en 5% del monto autorizado.2

El límite o tope de gasto de campaña es una cantidad máxima de dinero que puede gastar el partido y sus candidatos para determinada elección. La lógica que siguen los topes de gastos es generar condiciones de equidad en el uso del dinero entre partidos y candidatos, de manera tal que todos los participantes en la contienda electoral se ajusten a un rango de gasto y así la competencia sea más equitativa.

Para acreditar el rebase del tope de gastos de campaña de una candidatura se requieren elementos objetivos y materiales, y que las violaciones sean determinantes, lo que según el texto constitucional se puede presumir cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primer y segundo lugar sea de menos del 5% de votos.

En esos casos, la autoridad electoral se debe decretar la nulidad de elección y convocar a una extraordinaria en la que no podría participar la persona sancionada.

Por otra parte, como producto de esas mismas reformas electorales, se redistribuyeron las competencias entre las autoridades electorales y se creó la figura de los Organismos Públicos Electorales (OPLES) en los estados y el nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) con competencias federales y nacionales.

Así, al INE le corresponde fiscalizar el origen, monto, destino y aplicación de recursos de candidatos y partidos a nivel federal y local. En cambio, los OPLES conservan algunas atribuciones vinculadas estrechamente con el financiamiento, como es el caso de la definición de los topes de gastos de precampaña y campaña.

El INE revisa por etapas los informes de los ingresos y gastos de los candidatos a cargos de elección popular y de los partidos políticos, de manera que primero emite un “dictamen consolidado” de carácter contable y, posteriormente, una resolución en la que explica y detalla si se infringieron las reglas de fiscalización y, en su caso, sanciona y determina las responsabilidades correspondientes.

Adicionalmente, el INE cuenta con la posibilidad de investigar el origen de los recursos erogados en las campañas (a través de procedimientos sancionadores en materia de fiscalización) ya sea motivado por una denuncia en contra del partido o candidato o, bien, de manera oficiosa cuando lo estime conveniente, con la finalidad de tener certeza sobre la legalidad de los recursos que fueron reportados ante la autoridad electoral.

Rebasar o no rebasar el tope de gastos

El 13 de octubre del 2016, el Instituto Electoral de Coahuila fijó el tope de gastos de campaña para la elección para gobernador en $19´242,478.57.

Una vez que transcurrieron los periodos de precampaña y campaña, se llevaron a cabo las elecciones en ese estado el 4 de junio y el 14 de julio siguiente el INE aprobó el dictamen consolidado de la revisión de gastos y la resolución correspondiente,3 en el que se concluyó, entre otros aspectos, que el candidato de la coalición “Por un Coahuila Seguro” a la gubernatura del estado de Cohauila había rebasado el tope de gastos de campaña.

A partir de ahí, la determinación sobre si la coalición y su candidato habían rebasado el tope de gastos tuvo cinco modificaciones, hasta la decisión final del pasado viernes, cuando la Sala Superior concluyó que no se rebasaron los topes originalmente aprobados.

Definición del tope de gastos de campaña

IEC/CG/069/2016

Instituto Electoral de Coahuila

INE/CG313/2017

Instituto Nacional Electoral

INE/CG447/2017

Instituto Nacional Electoral

INE/CG465/2017

Instituto Nacional Electoral

INE/CG501/2017

Instituto Nacional Electoral

SUP-JDC-1014 y SUP-JDC-398/2017 Acumulados

Sala Superior del TEPJF

13 de octubre de 2016

14 de julio de 2017

5 de octubre de 2017

20 de octubre de 2017

30 de octubre de 2017

24 de noviembre de 2017

$19,242,478.57

7.91%

10.52%

1.61%

9.21%

No hubo rebase

Las variaciones en el monto final del dinero gastado en la campaña se debieron a los ajustes que tuvo que hacer el INE a partir de la información obtenida de algunos procedimientos sancionadores sobre gastos no reportados por la coalición y también debido a una batalla legal ante el TEPJF sobre los alcances de la fiscalización electoral.

En este ir y venir del tema entre el INE y el TEPJF se generaron precedentes y criterios interesantes que dejan dudas sobre la eficiencia del sistema de fiscalización, el rol de las autoridades electorales y la eficacia del sistema en su conjunto.

Problemas para acreditar los gastos

En contra del primer dictamen y resolución sobre los gastos de campaña a la gubernatura en Coahuila, el candidato ganador y los partidos que lo postularon, impugnaron la determinación del INE ante el TEPJF.

Las demandas se enfocaron en controvertir las conclusiones del INE, en las que determinó que el candidato y la coalición que lo postuló incurrieron en diversas irregularidades contables y omisiones al no reportar gastos por diversos conceptos tales como alimentos, spots de video transmitidos en el estadio “Santos”, spots de T.V., bardas, muros, y gastos de propaganda en Internet y redes sociales.

Uno de los temas que despertaron mayor interés de los gastos revisados por la Sala fue la conclusión 45, en la que el INE estimó que no se habían atendido las observaciones por concepto de gastos de publicidad en la red social Facebook.

a) Facebook Irlanda

Durante la revisión de los informes de los partidos y candidatos, la Unidad Técnica de Fiscalización del INE tiene la posibilidad de solicitar información a terceros sobre las operaciones efectuadas con los proveedores.

En el caso, con la finalidad de confirmar diversas operaciones detectadas en Facebook, el INE solicitó información a Facebook México y Facebook Irlanda de acuerdo con lo reportado en sus informes.

En el caso de Facebook México, la empresa refirió que no estaba en la posibilidad de entregar la información requerida por el INE, ya que esa información no está en su poder, no es de su propiedad y está fuera de su control y acceso. Según los términos de servicio de Facebook, la entidad de control de datos responsable de la información y de operar el servicio para los usuarios y anunciantes mexicanos es Facebook Irlanda.

Por otra parte, Facebook Irlanda contestó al INE enviando una traducción oficial, en la que reconoció que hubo una contratación de publicidad relacionada con diversas direcciones electrónicas, que el cliente compró sus anuncios usando más de un tipo de moneda (pesos mexicanos, dólares americanos y/o euros) dentro del periodo del 1º de diciembre de 2016 al 5 de junio de 2017.

De ahí que ante la falta de información en lo reportado en los informes, el INE concluyera que ni la coalición, ni el proveedor que contrató para ellos la publicidad en Facebook, acreditaron los pagos por publicidad que en su momento reconoció Facebook Irlanda.

No obstante, el TEPJF determinó echar para abajo la decisión del INE,4 ya que no existían los elementos ciertos e indubitables del pago a Facebook y su monto, además de la temporalidad que ello comprendió. Como resultado de lo anterior, se ordenó al INE que no contabilizara la totalidad de lo informado por Facebook Irlanda al caso concreto para el rebase de topes de gastos de campaña. Es decir, se ordenó descontar $1´413,709.67 del tope de gastos de campaña del candidato de la coalición “Por un Coahuila Seguro”.

La decisión llama la atención porque tal y como lo razonó uno de los magistrados disidentes en su voto particular, si existen dudas sobre un gasto o ingreso en materia de fiscalización de los recursos de los partidos, lo procedente es aclararlo. Es decir, lo ordinario hubiera sido ordenarle al INE que solicitara nuevamente información más precisa a Facebook Irlanda para contar con todos los datos correspondientes y no simplemente eliminar ese gasto de la contabilidad.

b) Representantes generales y de casilla

Los partidos y los candidatos independientes pueden acreditar representantes generales (RGS) y de casilla (RCS) ante la autoridad electoral para que estén presentes durante toda la jornada electoral.

Al igual que sucede con otros gastos en la campaña, la participación de los RGS y RCS representa una erogación que debe sumarse al tope de gastos de campaña de partidos y candidatos y reportarse en el sistema electrónico de fiscalización del INE.5

No obstante, los primeros días de junio de este año, la Unidad de Fiscalización del INE informó a los partidos que en caso de que la participación de sus representantes fuera voluntaria, gratuita y desinteresada, el formato correspondiente para reportar esa acción no se adjuntaría al sistema electrónico de fiscalización, sino que quedaría bajo su resguardo para su posterior análisis.

Al revisar los informes de gastos, el INE no encontró los documentos que acreditaran la gratuidad de los servicios de algunos representantes y, por ello, se requirió a los partidos la documentación comprobatoria. Como resultado de ello, los partidos involucrados remitieron al INE una serie de escritos de las personas que fungieron como RCS y RGS fechados después del día de la elección, en los que manifestaban que su función había sido de manera gratuita.

El INE estimó que el gasto no se comprobó efectivamente ya que la emisión de las cartas y recibos con posterioridad a la fecha de la elección podía implicar una comprobación amañada del gasto y la fabricación de pruebas que en su momento no fueron obtenidas.

Sin embargo, contrario a lo razonado por el INE, la Sala Superior consideró que el hecho de que los comprobantes de gasto de los RGS y RCS se hubieran emitido con posterioridad a la fecha de la elección no era razón suficiente para no tener por acreditado el gasto.6

Al igual que en el caso de los gastos en Facebook Irlanda, el expediente no se regresó al INE para que se recabara la información y se hicieran mayores requerimientos. En la resolución del TEPJF se razonó que era un imperativo pronunciarse sobre la validez de la elección a gobernador en el estado de Coahuila antes del 1º de diciembre y, por ello, era indispensable resolver sobre el rebase de topes de gastos, de ahí que se le ordenara al INE descontar $375,74.93 respecto a los gastos por concepto de RGS y RCS.

En el voto particular del magistrado Reyes Rodríguez se pone en duda el criterio de la mayoría de los demás magistrados de la Sala, ya que sostiene que se tuvo certeza que el partido no tuvo bajo su resguardo los recibos de los representantes, y, por lo tanto, no se generaron entre el 4 y el 7 de junio, lo que actualizaba una violación a las reglas de fiscalización.

En ese sentido, el magistrado disidente razona que la decisión del TEPJF es contraria a los principios de integridad electoral, al permitir propiciar o realizar “malas prácticas” que fomenten la opacidad, dificulten el proceso de fiscalización o imposibiliten la actividad probatoria.

c) Gastos en producción y post-producción de 84 videos

Entre los varios procedimientos sancionadores en materia de fiscalización que inició el INE con la finalidad de investigar el origen de los recursos erogados en la campaña para gobernador en Coahuila, se inició una investigación en contra de la coalición “Por un Coahuila Seguro” por la omisión de reportar cuatro videos.

No obstante, durante la sustanciación del procedimiento, el INE advirtió que se omitió reportar la producción de 84 videos y, en consecuencia, sancionó.

Los involucrados acudieron nuevamente al TEPJF, que al conocer del asunto determinó revocar la determinación del INE, ya que el procedimiento originalmente se había iniciado por 4 videos y no por 84, lo que se trataba de hechos novedosos y ello violaba las garantías de proceso de los involucrados, concretamente su derecho de defensa.7

Una vez más, la Sala Superior razonó que lo ordinario en una violación de ese tipo sería reponer el procedimiento; esto es, regresar el asunto al INE para que les diera derecho de audiencia los probables infractores. Sin embargo, eso no era necesario en el caso ya que las erogaciones, correspondientes a la producción y post-producción, ya habían sido objeto de revisión durante la revisión del informe de gastos de campaña. Por lo tanto, le ordenó al INE que para efectos de determinar el monto total de gastos de campaña para gobernador de Coahuila, le descontara a la coalición y a su candidato el monto de $1´461,600.00.

Al igual que en el asunto anterior, en su voto particular, el magistrado Reyes Rodríguez reiteró no compartir el proyecto, ya que los conceptos fiscalizados por el INE se refieren a la producción y post-producción, y los documentos y contratos reportados por los involucrados consisten en la colocación de publicidad, por lo que se trata de conceptos diferentes. Así que si existen dudas sobre un gasto o un ingreso en materia de fiscalización, lo procedente es aclararlo y no eliminarlo.

d) Tarjetas y desplegados

Durante la sesión del 24 de noviembre en la Sala Superior también se discutieron otros asuntos vinculados con la fiscalización de las campañas en Coahuila, que revelan las ambigüedades y amplios espacios interpretativos de las autoridades electorales para aplicar las normas.

El 14 de julio el INE determinó sancionar a la coalición “Por un Coahuila Seguro” y a su candidato por la utilización de recursos para la elaboración y adquisición de tarjetas de cartón denominadas “Mi Monedero Rosa”, “Mi Monedero” y “Mi Tarjeta de Inscripción” que se entregaron a la ciudadanía formando un registro, y que ofertaban un beneficio futuro en forma de programas sociales.

En su momento, se impugnó la sanción del INE ante el TEPJF, y la mayoría de los magistrados concluyó que el gasto en las tarjetas de cartón sí cumplió con los fines de financiamiento público para campaña porque se trata de una propuesta de campaña.8

Sin embargo, la postura minoritaria en el asunto sostenía que la Sala Superior se abstuvo de analizar la licitud de esa propaganda y solo revisó si estaba reportada en el sistema de fiscalización. Ello ya que presentaron un beneficio vinculado con un registro en un formato que contiene datos personales, contraviene las normas electorales que prohíben a partidos y candidatos la oferta o entrega de algún beneficio directo, indirecto o inmediato, en especie o en efectivo.

Por otra parte, los magistrados también discutieron si un desplegado publicado en diversos diarios por militantes, candidatas del PRI y presidentas municipales de Coahuila debía contabilizarse en el tope de gastos de campaña del candidato de la coalición “Por un Coahuila Seguro”.

Ello porque el entonces candidato de la coalición “Alianza por Coahuila” realizó diversas declaraciones en un acto de campaña en ciudad Acuña, en las que aludió directamente a las lideresas del PRI, en términos despectivos.

La Sala concluyó que no podía contabilizarse como propaganda, ya que la publicación está amparada por la libertad de expresión y, por ello, el desplegado tenía como finalidad expresar su oposición o rechazo a lo manifestado por el candidato de la coalición “Alianza por Coahuila” y no así un beneficio en favor de otra candidatura.

Tanto las tarjetas como el desplegado son acciones en principio ordinarias durante el periodo de campaña que pueden o no tener una repercusión respecto de la normativa electoral, pero los límites sobre su legalidad no son claros y por lo tanto resultan discutibles.

El problema de la fiscalización se magnifica si consideramos que el próximo año el INE estará fiscalizando 30 campañas locales, las de diputados federales y senadores, además de la elección presidencial.

Francisco Zorrilla. Maestro en derecho por la Universidad Rheinische Friedrich-Wilhelms en Bonn, Alemania, especialista en derecho constitucional por la UNAM y licenciado en derecho por el ITAM. En su ejercicio profesional ha trabajado como abogado en diversos despachos, en el entonces Instituto Federal Electoral y en el Instituto Electoral del Distrito Federal. Actualmente se desempeña como Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Distrito Federal.


1 El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de Reforma Constitucional en Materia Político-Electoral. El 23 de mayo de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General de instituciones y Procedimientos Electorales, así como la Ley General en Materia de Delitos Electorales,  iniciando su vigencia el día 24 de mayo de 2014.

2 Ver. Artículo 41, fracción VI, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3 Ver. Resolución INE/CG313/2017 respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados locales y Ayuntamiento, correspondiente al Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila de Zaragoza.

4 Ver. SUP-JDC-545/2017 y SUP-RAP-204/2017 Acumulados.

5 Ver. SUP-RAP-686/2017.

6 Ver. SUP-RAP-687/2017, SUP-JDC-688/2017, SUP-RAP-689/2017, SUP-RAP-692/2017, SUP-RAP-694/2017 y SUP-JDC-904/2017 Acumulados.

7 Ver. SUP-RAP-719/2017 y Acumulados.

8 Ver. SUP-RAP-202/2017.