La expedición de la Ley de Seguridad Interior (LSI) constituye un nuevo espacio de lucha para las mujeres y las defensoras de derechos humanos por su derecho a una vida libre de violencia. A pesar de que dicha ley resulta violatoria de sus derechos humanos, la lucha de las mujeres desde el ámbito jurídico se podría enfrentar a obstáculos legales que, de no ser salvados por los tribunales, les impedirán a ellas cuestionar la validez de dicha norma. Con ello, se verían anulados sus derechos de acceso a la justicia, a la participación en asuntos públicos y, lo más importante, a una vida libre de violencia; perpetuando así, prácticas de violencia estructural e institucional en México.

Ya desde fines de la década de los 80, las teorías feministas señalaron que el Estado y los derechos son masculinos.1 Con dicha expresión, las feministas denunciaban el papel que el Estado y la ley juegan en la reproducción de prácticas de dominación y de invisibilización de la mujer. Una de las expresiones más graves y evidentes de esa subordinación es la violencia estructural de la que las mujeres han sido víctimas en sus vidas, sus cuerpos y sus personas. Tal violencia ha sido –por mucho tiempo– tolerada o auspiciada por y desde el Estado y el derecho. Se trata, pues, de una violencia institucional.

De acuerdo con la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la violencia institucional son los actos u omisiones de servidores públicos, de cualquier orden de gobierno, que tengan como fin “dilatar, obstaculizar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos de las mujeres así como su acceso al disfrute de políticas públicas destinadas a prevenir, atender, investigar, sancionar y erradicar los diferentes tipos de violencia”.

La LSI es un ejemplo típico de violencia institucional. En tanto se trata de una medida legislativa que mediante la instrumentación de “acciones de seguridad interior” permite la intervención de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad ciudadana.2 Además, la LSI proporciona un sustento legal para la política de militarización de la seguridad ciudadana iniciada hace más de diez años. Sobra decir que existe un lamentable mare magnum de casos que evidencian que la militarización de la seguridad ciudadana sólo favorece la reproducción de la violencia estructural contra las mujeres y aumenta la impunidad. Con ello, la LSI es parte de una política pública que, lejos de erradicar los diferentes tipos de violencia contra las mujeres, perpetúa prácticas que respaldan la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer: la normalización de prácticas como desapariciones forzadas, violaciones sexuales, agresiones físicas, torturas físicas y psicológicas y detenciones arbitrarias a las que son sometidas las mujeres por elementos castrenses que intervienen en labores de seguridad;3 a lo que se le suma la falta de acceso a la justicia y a mecanismos de reparación por la violencia sufrida.4

Requiere especial atención, la vulnerabilidad en que se encuentran las mujeres defensoras de derechos humanos, quienes en el contexto de militarización son agredidas, amenazadas, acosadas y hostigadas como una consecuencia directa a su labor.5 De esta manera, subsisten los patrones de impunidad antes referidos. Por ejemplo, en un periodo de tres años, de 2012 a 2014, la tasa de agresiones contra defensoras se incrementó en un 261% y hubo un sustancial incremento en las agresiones con un componente de género.6

Es un hecho que la violencia contra la mujer limita total o parcialmente el goce y ejercicio de sus derechos y libertades.7 Una ley como la LSI, que incide innecesariamente en una amplia gama de derechos, permitirá que se sigan replicando patrones de violencia en el desarrollo de la función de seguridad ciudadana; esto por el alto grado de ambigüedad de sus términos, la falta de transparencia y rendición de cuentas en su aplicación, la ausencia de parámetros objetivos, materiales y temporales de las acciones, y la participación de cuerpos militares que no están capacitados para la protección de civiles. Además, impactará de manera diferenciada en la vida, la integridad, las libertades y derechos de las mujeres –incluyendo su derecho a defender derechos humanos.

Es por esos motivos que la LSI obstaculiza e impide el goce y el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres. A pesar de que el Estado mexicano ha asumido obligaciones específicas para asegurarles su derecho a una vida libre de violencia y discriminación, la LSI no hace nada para evitar que las prácticas discriminatorias y violentas ya observadas en el pasado sean prevenidas, sancionadas y erradicadas.

Por un lado, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belém do Pará), ambas obligatorias para México, contienen disposiciones que se traducen en deberes estatales de respeto (abstención por parte del Estado y sus agentes sobre cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer), protección (prevenir actos de violencia contra la mujer por particulares y agentes estatales) y de garantía (tomar todas las medidas administrativas, legislativas y judiciales apropiadas para proteger y preservar los derechos de las mujeres, incluyendo su reparación). Es particularmente ilustrativa la obligación del Estado de “tomar las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo legislativo, para modificar o abolir leyes o reglamentos vigentes, o para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer”.8 Por otro lado, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia dispone que los tres órdenes de gobierno tienen la obligación de organizarse y de ser capaces de asegurar, en el ejercicio de sus funciones de poder público, el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.9

Aun con todas esas normativas, dichas obligaciones han sido pasadas por alto en la LSI. En tanto que carece de salvaguardas, de medidas, de garantías y de responsabilidades tendientes a evitar que las autoridades encargadas de aplicar las acciones de seguridad interior desarrollen cualquier acción u omisión que violente a las mujeres. Si, como ya lo señalamos, los contextos de militarización favorecen la violencia contra la mujer, la ausencia de garantías legales en la LSI completa el ciclo de violencia institucional que desde 2006 se vive en el país. Todo ello contribuye al sostenimiento de la violencia estructural contra las mujeres.

Frente a esta ominosa situación, cabe preguntarse qué alternativas tienen las mujeres para lograr la exigibilidad de su derecho a una vida libre de violencia. La LSI constituye un trascendental examen del grado de asimilación de las reformas constitucionales de 2011 en materia de amparo y de derechos humanos, así como de solidez y de independencia de la judicatura mexicana a partir de dichas reformas. El resultado del análisis de la constitucionalidad de la LSI constituirá un punto de inflexión positivo o negativo para el país y para la protección y garantía de los derechos de las mujeres, según el tipo de precedentes que lleguen a emitirse.

A inicios de febrero de este año, un grupo de defensoras de derechos humanos, que forman parte del Proyecto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ProDESC), interpuso un amparo indirecto en contra de la LSI. Con el reciente antecedente de al menos media docena de acciones desechadas al ser promovidas por partes no legitimadas,10 las quejosas impugnaron la LSI en su doble carácter de mujeres y de defensoras de derechos humanos; alegando el incumplimiento del Estado Mexicano a sus obligaciones relacionadas con el aseguramiento de una vida libre de violencia contra las mujeres.

Es previsible que la batalla jurídica emprendida por las defensoras se enfrente a una multiplicidad de obstáculos legales. Las quejosas, en concreto, buscan revertir dos obstáculos: el primero está relacionado con la legitimación de las mujeres para impugnar medidas legislativas que ponen en riesgo sus derechos; el segundo está relacionado con la idoneidad de las normas internacionales en materia de derechos humanos, con las cuales pretenden plantear la procedencia de la impugnación y la eventual invalidez de medidas legislativas o normas generales.

Frente a la regla de improcedencia del amparo por ausencia de un interés calificado, las quejosas alegaron en su demanda que su calidad de mujeres defensoras las coloca en una especial situación frente al orden jurídico. Eto les permite formular agravios diferenciados de los del resto de la población y que su labor de promoción y defensa de derechos humanos les confiere interés para impugnar una norma lesiva de derechos humanos. Siguiendo la premisa de que nadie debe ser obligado a colocarse en la indignidad para acudir a un tribunal, las quejosas argumentaron que la LSI es una norma que, con su sola entrada en vigor, les causa un perjuicio, al erigirse como una medida que limita la naturaleza deliberativa de un gobierno democrático, como el que aspira a ser nuestro país.

La fundamentación del interés y legitimación de las mujeres defensoras para impugnar la LSI se basó, fundamentalmente, en los derechos y los deberes reconocidos en la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos. Este elemento constituye ya parte del segundo obstáculo a resolver: la eficacia de las obligaciones y compromisos internacionales asumidos por México en materia de derechos humanos, para plantear la procedencia de la impugnación y la eventual invalidez de medidas legislativas. Este segundo aspecto involucra tanto las obligaciones asumidas en convenciones internacionales para asegurar a la mujer una vida libre de violencia, como a los deberes estatales relacionados con la labor de las y los defensores de derechos humanos, asumidos en declaraciones prima facie no vinculantes.

Si bien el tema de las obligaciones convencionales resulta relativamente fácil de abordar, lo novedoso del amparo estriba en el hecho de alegar violaciones directas a una convención (como la CEDAW o la de Belém do Pará), así como el incumplimiento de obligaciones internacionales en una ley interna. El segundo aspecto, relacionado con la vinculatoriedad de obligaciones asumidas en una declaración, resulta bastante complejo. En tanto que se ha alegado que las disposiciones de una declaración internacional no son vinculantes, la apuesta del amparo es que dichas obligaciones se tomen como reflejo del alto compromiso asumido por el Estado mexicano en la protección y la garantía de los derechos de los defensores que, en todo caso, tienen su fundamento en normas de derechos humanos consagradas en otros instrumentos internacionales y nacionales que sí son jurídicamente vinculantes.11

Como se observa, los dos retos que el amparo promovido por las defensoras se propone superar, ponen en juego (y a prueba) gran parte de los insumos argumentativos y procesales establecidos en las reformas constitucionales de 2011: interés legítimo, obligaciones estatales, principio pro persona, progresividad e interdependencia de los derechos humanos, bloque de constitucionalidad, entre otros. Con todo esto, el amparo promovido por las mujeres defensoras estaría buscando, ante todo, colocar a los jueces ante la valiosa oportunidad de contribuir, desde el derecho, a erradicar los patrones de violencia institucional y estructural contra las mujeres. La apuesta es grande.

Guillermo Torres Domínguez. Abogado e integrante de ProDESC. Cuenta con estudios de maestría en Derecho por la UNAM. Miembro del Grupo Interdisciplinario de Investigación sobre Teoría Crítica de la Producción Jurídica Trasnacional (CEIICH-UNAM). Las opiniones expresadas aquí no necesariamente reflejan la postura de ProDESC.


1 Véase, por ejemplo, Catharine Mackinnon (1989), Hacia una teoría feminista del Estado, Madrid, Ediciones Cátedra; Frances Olsen (1990), “El sexo del derecho”, en Alicia E. C. Ruiz (2000), Identidad femenina y discurso jurídico, Buenos Aires, Editorial Biblos.

2 De manera general, puede señalarse que, mediante una intrincada correspondencia a la Ley de Seguridad Nacional, la LSI establece como asuntos de seguridad interior (y, por tanto, de seguridad nacional), la prevención, investigación y persecución de delitos (tales como los de delincuencia organizada y contra la salud), acciones que son materia de la seguridad pública, a cargo –exclusivamente- de autoridades civiles. Véase, como referencia, los artículos 4 fracción II, 5 y 6 de la LSI, así como 5 fracciones III y V, y 7 de la Ley de Seguridad Nacional.

3 Véase Amnistía Internacional (2016), Sobrevivir a la muerte. Tortura de mujeres por policías y fuerzas armadas en México, Londres. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2015), Situación de los derechos humanos en México, Washington. Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Centro de Derechos Humanos de la Montaña “Tlachinollan” y Asociadas por lo Justo (2014), Rompiendo el Silencio: La obligación de erradicar la tortura sexual a mujeres en México, México. Norma Cacho Niño (2009), “Militarización y violencia feminicida: el patriarcado al extremo”, América Latina en movimiento, Agencia Latinoamericana de Información.

4 Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez et al, ídem. Norma Cacho Niño, ídem.

5 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ídem.

6 Red Nacional de Defensoras de Derechos Humanos (2017), Agresiones contra defensoras de derechos humanos en México. Diagnóstico nacional, México.

7 Preámbulo de la Convención de Belém do Pará.

8 Artículos 7 inciso e) de la Convención Belém do Para, y 2 inciso f) de la CEDAW.

9 Artículo 19 de la Ley.

10 Se trata de diversas acciones de inconstitucionalidad que la Suprema Corte de Justicia de la Nación desechó al ser promovidas por partes que carecen de legitimación. Básicamente, se trata de acciones promovidas por los organismos locales de derechos humanos.

11 Tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o la propia Constitución Federal.