Han transcurrido varios días desde que concluyó la consulta nacional sobre el Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM). Tras todo lo que se ha dicho en torno al proyecto y a la consulta, quisiera centrar la atención en un tema que ha sido pasado (casi) por alto en todas las discusiones: la relación entre el NAIM, la consulta y los derechos humanos. El día 1 de la consulta, al emitir su voto, el presidente electo Andrés Manuel López Obrador arengó a favor de la consulta, bajo el estandarte de la democracia. Decidamos entre todos cómo resolver el problema de la saturación del actual aeropuerto”, tuiteó junto con un video donde llamaba a no tener miedo de la democracia participativa.1

En las democracias, la participación colectiva y la regla de la mayoría constituyen generalmente la fuente de legitimación de las decisiones: la representación política (los cargos de elección popular). Esto se debe a que los representantes que toman las decisiones son electos por la mayoría. En la democracia participativa, esto ocurre debido a que la ciudadanía participa en la toma de las decisiones políticas. Sin embargo, en las democracias las mayorías no necesariamente tienen que ser la fuente de legitimación de todo tipo de decisiones.

Esto es lo que Luigi Ferrajoli ha denominado como esfera de lo indecidible2 al conjunto de principios que, en democracia, están sustraídos de la voluntad de las mayorías.3 En estos casos, la representación política, aunque legitima ciertas funciones de gobierno, no habilita la interferencia de la esfera de lo indecidible, cuya legitimación –señala este autor- es contra-mayoritaria. Lo anterior significa que por más que se apele a las mayorías para decidir sobre un determinado asunto, los poderes públicos deben sujetar su decisión a lo previsto en la Constitución, cuyos principios no son otros que la garantía de los derechos fundamentales. Es precisamente la sujeción a esas garantías la fuente para la legitimidad democrática en asuntos que involucran a los derechos fundamentales.4

La opción del NAIM en Texcoco, como parte de la consulta, va en contra de tales garantías constitucionales. Lo anterior se debe a que en las casi dos décadas, desde que se presentó el proyecto del NAIM en Texcoco, éste ha acumulado una serie de violaciones a derechos humanos y principios fundamentales que forman parte de la esfera de lo indecidible y, por ello, debieron llevar a la exclusión de la opción de Texcoco como viable y legítimamente consultable en la forma en que se hizo.

El historial de violaciones e irregularidades se remonta hasta el 2001, cuando los dueños de las tierras y los afectados no fueron informados ni consultados respecto de la expropiación de las tierras para el proyecto del NAIM.5 La estigmatización, criminalización y hostigamiento fue la política desplegada por el Estado-6 La resistencia local y la presión nacional e internacional llevaron a la abrogación de los decretos expropiatorios en agosto de 2002, pero la agresión a activistas y organizaciones continuó y terminó en violentas represiones en mayo de 2006. Diversas investigaciones e informes llegaron a la conclusión que en esas fechas se perpetraron violaciones graves a los derechos humanos.7 En una audiencia llevada ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), el Estado mexicano reconoció su responsabilidad internacional ante tales violaciones.8 Finalmente, en el nuevo proyecto del NAIM, lanzado en 2014, la participación pública y consulta con las personas afectadas fueron –de nueva cuenta- ausentes o por lo menos, simuladas.9

Frente al quantum de violaciones a derechos humanos probadas y reconocidas por el Estado mexicano en el caso del NAIM, cabe preguntarse por qué incluir el proyecto de Texcoco en un ejercicio de consulta como el llevado a cabo a fines de octubre pasado. Para esto volvamos a Ferrajoli. Trasladado al ámbito mexicano, la esfera de lo indecidible implica que las decisiones relativas a los derechos humanos no pueden, ni deben, someterse a la decisión mayoritaria, pues la forma de decisión (y, por tanto, de actuación) de las autoridades se encuentra establecida en la Constitución federal. En ese sentido, el artículo 1 constitucional establece parámetros hermenéuticos y de actuación en materia de derechos humanos. Según dichos parámetros, todas las autoridades tienen la obligación de: promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. De igual manera, frente a violaciones a derechos humanos, se encuentran obligadas a prevenir, investigar, sancionar y reparar tales violaciones, lo que debe incluir, entre otras, la restitución en los derechos vulnerados y la no repetición de las violaciones cometidas.10

De lo anterior se desprende que, el parámetro para valorar la legitimidad de decisiones que involucran a los derechos fundamentales, es pues, un parámetro constitucional, y no uno de naturaleza democrática.11 Sin embargo, el gobierno de transición parece no entender la diferencia entre legitimidad democrática (formal) y legitimidad constitucional (sustancial), pues, en vez de ajustarse a tales parámetros constitucionales (al demandar o comprometerse con las sanciones y reparaciones de las violaciones e irregularidades relacionadas con el NAIM, o buscar garantizar de forma efectiva los derechos humanos involucrados), optó por incluir a Texcoco dentro de las dos opciones sujetas a consulta pública “democrática”.

Como consecuencia, el asunto se tornó en un lugar común y no en una decisión de derechos humanos fundamentales. Frente a un caso donde la autoridad tenía parámetros constitucionales expresos de actuación, llevar al foro público la toma de decisión sobre el NAIM en Texcoco añadió elementos extraños (desde los económico-utilitaristas hasta las más burdas opiniones “políticas” y clasistas) que no deberían formar parte del debate y que, sobre todo, desdibujaron el elemento central que se debía salvaguardar: la protección de los derechos humanos de las y los afectados. En su lugar, la consulta colocó de nueva cuenta a los activistas y a las organizaciones en una posición donde tenían que justificar ante la opinión pública aspectos que no ameritaban justificación. Lo único que esto logró fue reactivar la estigmatización y el hostigamiento de la que ya habían sido objeto en el pasado. Esto resulta contrario a las garantías de reparación y no repetición de violaciones a derechos.

De esta manera parece que con la consulta, el gobierno de transición busca dar un “borrón y cuenta nueva” a las violaciones e irregularidades cometidas.12 De confirmarse este curso de acción, eso implicaría que el asunto del proyecto del NAIM en Texcoco quedaría zanjado por el próximo gobierno, a pesar de no haber sido investigado, sancionado, ni reparado las violaciones cometidas en 2001, 2006 y 2014, las cuales van desde la falta de consulta y participación, hasta casos de tortura y violencia sexual contra las mujeres.

Inclusive, al reconocer la existencia un derecho humano a la participación pública en asuntos medioambientales,13 la consulta no se ajustó a ninguno los parámetros que lo conforman:14 fue desarrollada por funcionarios electos que aún no entran en funciones (incluso participaron particulares)15 y, por lo mismo, no podían ser sujetos a control judicial; la difusión de la información no fue eficaz ni oportuna (pues todavía horas antes de iniciarse la consulta se dio a conocer un último estudio relacionado con una de las opciones);16 con todo y los cuestionamientos sobre su metodología,17 la consulta se abrió a toda la población y no sólo a las personas afectadas –únicas legitimadas según los estándares de la materia. Curiosamente, la actual administración refiere que el proyecto en Texcoco también cumplió con consultar a la población, aunque dicha “consulta” fue igualmente ineficaz.18 La realidad es que ambos procesos fueron ilusorios, pues con las irregularidades referidas en ninguno se otorgó una genuina y efectiva participación de las y los afectados.

En suma, con tal consulta, el gobierno de transición confunde la fuente de legitimación de ciertas decisiones políticas (la democracia participativa), con la fuente de legitimación de decisiones sobre derechos humanos y fundamentales (la garantía de los parámetros constitucionales). Con ello, la esfera de lo indecidible fue puesta a discusión bajo la idea de que la participación pública decidiría y legitimaría la resolución en torno al NAIM, a pesar de acumularse violaciones a derechos humanos que, a la fecha, se mantienen sin reparación.

Estas implicaciones  no son menores y no deben ser tomadas como una mera crítica politizada o ideologizada. Antes bien, frente a la existencia de más de 500 conflictos socioambientales en el país,19 donde muchos de ellos estriban fundamentalmente en el hecho de que las comunidades (muchas de ellas indígenas) afectadas son sometidas a desposesión mediante procesos nulos o artificiosos de participación y consulta,20 es necesario asumir un escrutinio fuerte de cumplimiento de los estándares constitucionales, que se traduzcan, ya no más en ejercicios artificiales de garantía, sino en verdaderas acciones públicas que permitan la realización de derechos humanos. Esto es aún mas importante si recordamos que, conforme al Proyecto de Nación 2018-2024, la próxima administración pretende seguir impulsando modelos de desarrollo basados en grandes proyectos (tales como el tren peninsular o el corredor transísmico), que desde luego tendrán impactos en los derechos humanos de diversos segmentos de la población.

Así como es encomiable que la próxima administración abra espacios para la participación, también debe ser correlativo la exigencia y el escrutinio de dichos esfuerzos. Frente a ello, la futura administración tiene el reto de conjugar la legitimidad democrática con la legitimidad constitucional, pero siempre teniendo la claridad de que los procedimientos democráticos sólo son posibles si se garantiza la vigencia de las precondiciones y condiciones de la democracia. Es decir, la esfera de lo indecidible. Pareciera que se perdió el rumbo con la inclusión de una opción –el NAIM en Texcoco- la cual ha contravenido ominosamente la esfera a la que alude Ferrajoli, y parece que la decisión no correspondía a un parámetro de legitimidad democrática sino a uno de garantía de derechos humanos.

Guillermo Torres Domínguez. Licenciado en Derecho. Cuenta con estudios de Maestría en Derecho (UNAM) y de Especialidad en Justicia Administrativa (Centro de Estudios del Tribunal Federal de Justicia Administrativa). Miembro del Grupo Interdisciplinario de Investigación sobre Teoría Crítica de la Producción Jurídica Transnacional (CEIICH-UNAM). Actualmente trabaja como abogado senior en una ONG de derechos humanos.


1 https://twitter.com/lopezobrador_/status/1055470045873299456.

2 La esfera de lo indecidible no es una categoría exenta de cuestionamientos (Véanse Ana M. Alterio, 2011, “La ‘esfera de lo indecidible’ en el constitucionalismo de Ferrajoli: un análisis crítico”, en Universitas. Revista de Filosofía, Derecho y Política, núm. 13, pp. 3-36; Pedro Salazar, 2006, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, Fondo de Cultura Económica, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM). La postura de Ferrajoli se alinea con las propuestas “elitistas” o de “constitucionalismo fuerte” de modelo institucional (con un papel central del derecho como criterio de corrección y la relevancia del poder judicial como garante de los derechos), que se contrapone con un “constitucionalismo débil” o modelo deliberativo, fundado esencialmente en el modelo normativo de la democracia deliberativa. Sin embargo, también esta postura está sujeta a críticas (Véanse Alejando Monsiváis, 2006, “Democracia deliberativa y teoría democrática: una revisión del valor de la deliberación pública”, Revista Mexicana de Sociología, vol.68,núm. 2, pp. 291-330; Iris Marion Young, 2001, “Activist challenges to deliberative democracy”, Political Theory, vol. 29, núm. 5, pp. 670-690). No es nuestra intención ahondar en estas discusiones, pero podríamos llegar al acuerdo de que, frente a un debate no concluido, la categoría “esfera de lo indecidible” nos ayuda metodológicamente a dar cuerpo a las ideas que aquí se plantean, máxime que responden al modelo de estado constitucional de derecho que se intenta construir en México.

3 Luigi Ferrajoli, 2008, Democracia y Garantismo, Madrid, Trotta, p. 102.

4 Luigi Ferrajoli, 2008, “La esfera de lo indecidible y la división de poderes” (trad. de Miguel Carbonell), Estudios Constitucionales, año 6, núm. 1, pp. 337-343.

5 Lo cual incluyó detenciones arbitrarias, cateos, órdenes de aprehensión, hostigamientos, amenazas, agresiones y lesiones contra activistas y organizaciones sociales. Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez” A.C., 2006, Atenco: Estado de derecho a la medida, México, Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez” A.C., p. 5. Rafael Alfaro, Francisco Guízar, Ivonne Vizcarra, “El traslado fallido del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México a Texcoco”, Argumentos, año 24, núm. 65, pp. 305-306.

6 Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez” A.C., ibíd., p. 6.

7 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2006, Recomendación 38/2006, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, p. 1660. Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009, Sentencia dictada por el Tribunal Pleno en el dictamen que valora la investigación constitucional realizada por la Comisión designada en el expediente 3/2006, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2015, Informe No. 74/15, Caso 12.846, Fondo. Mariana Selvas Gómez y otras, Washington, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, párr. 418.5.

8 Animal Político, “México acepta responsabilidad por tortura en Atenco, pero justifica violencia contra manifestantes”, 17 de noviembre de 2017. Aunque lo ocurrido en 2006 tuvo su origen en hechos distintos al del conflicto de 2001, existen pruebas que acreditan que los casos de agresiones contra mujeres se dieron a consecuencia de encontrarse vinculadas con el Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra. Véase Comisión Nacional de los Derechos Humanos, cit., p. 13.

9 Jazmín Cuevas, 2018, “EL NAIM y su traje a la Medida”, Horizontal, México.

10 Sobre el tema, véase Sandra Serrano, 2013, “Obligaciones del Estado frente a los derechos humanos y sus principios rectores: una relación para interpretación y aplicación de los derechos”, en Eduardo Ferrer Mac-Gregor et al., Derechos humanos en la constitución: Comentarios de jurisprudencia constitucional e interamericana, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Fundación Konrad Adenauer, t. I, pp. 91-132.

11 Pedro Salazar, 2006, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, Fondo de Cultura Económica, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, p. 269.

12 Forbes, “Se respetarán contratos e inversiones del nuevo aeropuerto: AMLO”, 18 de octubre de 2018. El Universal, “Equipo de AMLO alista defensa legal tras cancelar aeropuerto en Texcoco”, 30 de octubre de 2018. Cabe señalar que la organización PODER ha identificado una serie de irregularidades en materia de opacidad en los contratos y sobrecostos. Véase PODER, 2018, Torre de Control. Inclusive, se han llegado a plantear “usos alternativos” de los espacios ya construidos, sin ninguna referencia a las remediaciones a los daños ambientales y sociales ya generados.

13 La Suprema Corte de Justicia de la Nación recientemente se ha pronunciado sobre el reconocimiento de dicho derecho en México. Véase PODER, 2018, “Por primera vez en México se reconoce participación de comunidades no indígenas en temas medioambientales”.

14 Tales parámetros comprenden: que la participación pública, en tanto derecho humano, debe ser garantizada por el Estado, (esto es, sus funcionarios), y no por particulares; que la participación pública debe basarse en información eficaz y oportuna sobre el proyecto o actividad correspondiente, y que las personas afectadas o potencialmente afectadas por el proyecto o actividad son a quienes debe consultarse, y no a toda la población. Finalmente, que frente a irregularidades en el proceso de participación, las personas interesadas tienen a su disposición mecanismos judiciales. Véanse los artículos 2.5, 6.2 y 9.2 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus).

15 Como la Fundación Arturo Rosenblueth.

16 Sin Embargo, “Jiménez Espriú presenta estudio a horas de la consulta del NAIM: ‘Santa Lucía y Texcoco son viables’”, 24 de octubre de 2018.

17 Sebastián Garrido, 2018, “Los municipios de la consulta del aeropuerto</”, Nexos.

18 Mediante una reunión pública de información establecida por la ley ambiental, que se habría llevado a cabo en Ecatepec y el sondeo realizado según el Plan Maestro Social. Ni la reunión pública de información ni el sondeo se ajustan a los parámetros internacionales en materia de participación pública en asuntos medioambientales, en los términos referidos.

19 Unión de Científicos Comprometidos con la Sociedad, “Mapeando las injusticias ambientales en México”, 16 de marzo de 2018.

20 Véanse, por ejemplo, Naciones Unidas, Asamblea General, “Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre su visita a México”, A/HRC/39/17/Add.2, 28 de junio de 2018; e “Informe del Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas acerca de su misión a México”, A/HRC/35/32/Add.2.