Hasta hace pocos años, el derecho internacional público se podía entender como un sistema autónomo. Generado formalmente a través de tratados internacionales y basado en el consentimiento de los Estados, dicho sistema aspiró desde la Segunda Guerra Mundial a la “sujeción de la totalidad de las relaciones internacionales al imperio de la ley”. El proyecto articulado en esos términos por Hersch Lauterpacht en 1946 ha servido, entre otras cosas, para limitar el ejercicio arbitrario de la fuerza, poniendo fin (casi por completo) a las conquistas e inaugurando una era de cooperación global sin precedente. Sin embargo, hoy en día se encuentra en una crisis profunda, analizada magistralmente por Alejandro Rodiles en Coalitions of the Willing and International Law, recientemente publicado por Cambridge University Press.

La crisis ocurre en dos niveles. En el plano conceptual, la autonomía relativa del derecho internacional se ha visto vulnerada por un cambio discursivo que desdibuja la diferencia entre lo jurídico y lo político o lo normativo y lo fáctico. Desde los años noventa el vocabulario del derecho internacional comenzó a llenarse de términos acuñados en otras disciplinas y prácticas: en vez de “instituciones” formales de derecho público, la tendencia es cada vez más hablar de “regímenes” regulatorios; en vez de “reglas” hablamos de “regulación; el “gobierno” se ha visto desplazado por la “gobernanza”; la “responsabilidad” de cumplir contratos por la conformidad legal o “compliance.” Este cambio discursivo, a su vez, refleja una transformación en la práctica de los Estados. La política exterior—sobre todo de las grandes potencias—busca evitar la formalidad jurídica. Para coordinar sus esfuerzos los Estados contemporáneos establecen (por ejemplo) grupos intergubernamentales y cumbres recurrentes en vez de tratados, y se promueve—por medio de instrucciones oficiales, como ocurrió en Alemania en el año 2000—que las secretarías estatales eviten contraer obligaciones internacionales. Es en esta interacción entre lo formal (jurídico) y lo informal (jurídico-político) que se enfoca Coalitions of the Willing.

Rodiles argumenta que la interacción (o “juego”—interplay) entre formalidad e informalidad ha tenido graves consecuencias que deben ser entendidas. Si bien dicho juego responde a necesidades urgentes como responder con prontitud y efectividad al cambio climático —siendo el acuerdo de París quizá el mejor ejemplo de un compromiso formal-informal llamado tratado —el mismo “juego” esconde también relaciones de poder que amenazan la legitimidad y credibilidad del derecho internacional como un proyecto universal incluyente.

El libro se centra en las “coaliciones de los dispuestos” que se hicieron famosas en el 2003 con la invasión de Iraq liderada por EEUU. Lejos de existir en una sola instancia, sin embargo, las coaliciones de este tipo son un elemento central de la gobernanza global contemporánea. El concepto de gobernar o dirigir por medio de “coaliciones de dispuestos” se encuentra desde la Unión Europea, que ha buscado revivir su integración liderada por un grupo central o toral (core Europe), hasta el esfuerzo de los BRICs de formar una “contra-coalición” del Sur Global.

Entre estos polos de coaliciones visibles se encuentran innumerables más, que constituyen las instancias más fascinantes —en parte por su invisibilidad y complejidad— que detalla Rodiles. Según sugiere Colitions of the Willing, si tuviéramos que responder a la pregunta que planteó Ortega y Gasset en 1930 —¿Quién manda en el mundo?— tendríamos que comenzar por un inmenso sistema de redes y alianzas con nodos centrales en los países del G-20 y una fuente primaria en EEUU. Se estima que en un mundo de 7,000 millones de habitantes y 193 Estados, existen alrededor de 60,000 ONG globales y 2,000 regímenes regulatorios en áreas que van desde el cambio climático, los derechos humanos y la seguridad alimentaria hasta la seguridad nuclear, la estabilidad financiera y la lucha anti-corrupción (Sabino Cassesse, “Governing the World,” 2016). Este enorme enramado de gobernanza global está parcialmente reglamentado en cientos de miles de acuerdos internacionales que llenan más de 2,200 volúmenes en la Colección de Tratados de Naciones Unidas.

La conclusión parece obvia: nadie sabe quién manda en el mundo —y menos cómo. Los sistemas complejos como el clima, los mercados financieros y el Internet son, por definición, más que la suma de sus partes y se encuentran en constante evolución, lo cual los hace impredecibles. En la famosa frase de Donald Rumsfeld, Secretario de Defensa bajo George W. Bush, el mundo globalizado contiene “desconocidos desconocidos”, es decir, dimensiones que “ni siquiera sabemos que no sabemos”.

Es en este contexto de incertidumbre ante “riesgos interconectados y en evolución” que adquiere resonancia la metáfora de las “coaliciones de los dispuestos” (cf. p. 147). Otra frase de Rumsfeld ha servido de guía e incluso de paradigma: “la misión debe determinar la coalición, la coalición no debe determinar la misión”. El principal misionero, lo sabemos, es EEUU. Pero no actúa solo. En la genealogía que detalla Rodiles, una fuente intelectual clave de las “coaliciones de los dispuestos” es el diplomático estadounidense Richard Haass, quien desde 1997 creó la metáfora del “alguacil reacio” (Reluctant Sheriff) para proyectar el papel que debía asumir EEUU en el “nuevo orden mundial”. En esta visión, el coloso del norte debe asumir su papel de líder de cuadrillas (posses) para liquidar problemas específicos de manera flexible y eficiente (p. 69).

Tras dos capítulos que rastrean la genealogía de la metáfora conceptual de las “coaliciones de los dispuestos,” así como su poder para moldear nuestra visión del mundo, Rodiles analiza a profundidad tres regímenes en los cuáles opera el modelo de Haass: la lucha contra el terrorismo, la seguridad portuaria y la no-proliferación de armas de destrucción en masa. Los últimos dos capítulos sitúan dichos regímenes en el contexto de la evolución reciente del derecho internacional y su impacto sobre el concepto de legalidad internacional.

Desarrollaré brevemente tres puntos que me parecen particularmente importantes. El primero es el papel de las metáforas, que, como ha sugerido Donald McCloskey en otro contexto, parecen “pensar por nosotros”. Así como vemos “mercados” en todas partes (desde los años ochenta sobre todo), que evocan competencia, eficiencia y quizá racionalidad, en el contexto global vemos Estados (“personas morales”) que forman “coaliciones de buena voluntad” que protegen “bienes públicos” con “buena gobernanza”. Como señala Rodiles, aquí opera un marco profundo que establece una dinámica de diferencia entre los responsables que forman coaliciones y aquellos que, o deben ser educados (en el vocabulario gerencial: “capacitados”) e incluidos en los esquemas de gobernanza o deben identificarse como estados “que preocupan” (e.g. “of proliferation concern”) o de plano como “truhanes” (rogue states). Ante semejante marco misionero, que apela a categorías primarias como amigos o enemigos, racional o irracional, la capacidad crítica se debilita. Quien se opone a la “racionalidad” de la “buena gobernanza” debe ser irracional. De esta forma, las metáforas se refuerzan mutuamente: vemos lo que dictan y actuamos en consecuencia. Así conducen nuestra conducta.

El segundo punto responde en parte a este problema. Si bien no podemos dejar de pensar con metáforas, debemos intentarlo para volver a las cosas mismas o a los fenómenos. Es decir, necesitamos estudios cuidadosos —sine ira et studio— como el de Rodiles para ver exactamente qué ocurre en el fenómeno llamado “gobernanza global”. Esa es quizá la aportación más importante del libro. El autor no escatima esfuerzos en mostrar cómo se han gestado algunos de los regímenes más importantes de nuestra época y, más particularmente, cómo el derecho global contemporáneo surge de múltiples interacciones que se sustentan en dichos regímenes. Aquí no ayuda tener una sola perspectiva: la visión decolonial por sí sola enceguece tanto como la “gobernanza neoliberal”; los estudios críticos del derecho tanto como el formalismo kelseniano. Rodiles logra iluminar —y evaluar— el mundo contemporáneo desde todas estas perspectivas (y más), a la vez que sostiene un ideal claro en el derecho internacional entendido como un proyecto universal capaz de acotar el poder arbitrario y de sostener principios como la igualdad soberana de los Estados.

El tercer punto concierne al “juego” de lo formal/informal que constituye el corazón del libro. Entre lo formal y lo informal (tendiendo más a lo segundo) vemos, por ejemplo, que México participa en un complejo de regímenes en materia de seguridad que incluye a la Iniciativa Mérida, de la cual surge la iniciativa de la Frontera del Siglo XXI, que a su vez participa en la iniciativa llamada Megaports lanzada por el Departamento de Energía Estadounidense. Megaports, por su parte, está vinculado con la Iniciativa de Seguridad Contra la Proliferación, cuyo principal arquitecto fue el actual consejero de seguridad nacional estadounidense, John Bolton, y la cual complementa también el trabajo hecho por la Container Security Initiative en un régimen paralelo. Entender el impacto que esto tiene sobre el derecho internacional es altamente complejo. Rodiles evita el camino fácil de entender las iniciativas mencionadas en los términos binarios legal/ilegal. En vez de esto, explica cómo las normas informales (estándares, indicadores, mejores prácticas y recomendaciones) adquieren la fuerza del derecho al ser articuladas en lenguaje jurídico, mientras que las normas jurídicas internacionales se enmarcan en un andamiaje de implementación y ejecución no vinculante, que opera mediante correspondencias pragmáticas, la arquitectura de la decisión y la lingüística cognitiva, es decir, mediante la gobernanza conductual.

Si bien este juego normativo es dinámico e incierto, para Rodiles es necesario tratar de entenderlo, aunque ello conlleve a condiciones cambiantes —y riesgosas— del concepto de legalidad internacional. Solo así, argumenta el autor, se podrán construir las bases para una noción útil de Estado de derecho a nivel global que sirva para contener, modestamente desde el derecho, los esfuerzos hegemónicos que ponen en jaque al multilateralismo organizado e inclusivo, vengan de Estados Unidos o de China con su gran coalición informal del Cinturón y la Ruta.

Aquí la referencia del libro. Aejandro Rodiles, Coalitions of the Willing and International Law – The Interplay between Formality and Informality (Cambridge University Press, 2018) [Coaliciones de los Dispuestos y Derecho Internacional—El Juego entre la Formalidad y la Informalidad].

Rodrigo Chacón. Profesor e investigador del ITAM.