Un par de iniciativas inútiles y perniciosas

El jueves 21 de mayo del año en curso, el diputado Ricardo Monreal Ávila presentó dos iniciativas con proyectos de reforma relacionadas con la incorporación de una nueva causal de nulidad de elección por la intervención de gobiernos, organizaciones o agentes extranjeros. La primera de ellas propone adicionar un inciso d) a la base VI del artículo 41 constitucional, esto es, sumar un supuesto a los tres que fueron añadidos con la reforma electoral de febrero de 2014. Por su parte, la segunda iniciativa dice desarrollar el nuevo supuesto en la legislación electoral adjetiva.

En los párrafos subsecuentes se ponen a consideración del lector los motivos por los cuales en nuestra opinión ambas propuestas son, en primer lugar, inútiles, porque es ampliamente reconocido en la jurisprudencia y doctrina electorales de nuestro país, que la Constitución y la ley facultan a las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) para invalidar comicios que sean contrarios a los principios básicos que deben caracterizar a una elección para que sea considerada como producto genuino de la voluntad popular, siempre y cuando las irregularidades se acrediten suficientemente y hayan sido determinantes para el resultado. En este sentido, la reforma propuesta no aportaría —normativamente hablando— algo de valor. Si bien las iniciativas carecen de mérito jurídico, lo cierto es que su incorporación al ordenamiento jurídico mexicano anuncia la politización de la administración electoral y de los órganos de justicia electoral. La manera en la cual se propone su regulación específica, así como el desarrollo legislativo secundario asimismo sugerido, solamente redundaría en complicaciones interpretativas y prácticas, por encontrarse trabajadas de manera deficiente, ingredientes que, en medio de una contienda electoral, son suficientes para descarrilarla.

Conviene iniciar este análisis con dos observaciones, que ciertamente pueden considerarse de manera conjunta, a la luz de las cuales no cabe sino ponderar negativamente las iniciativas. Por un lado, la propuesta de una nueva nulidad de elección va a contracorriente de la tradición legislativa mexicana en la materia, que nos revela un aspecto medular: la regulación de las causas de invalidez electorales se ha ido nutriendo, tanto de las —en ocasiones desagradables— experiencias de la praxis de los comicios, y no de elucubraciones ni ocurrencias del momento, como de las demandas de la oposición ante las deficiencias e inconvenientes advertidos precisamente durante las contiendas por la obtención del voto. La otra observación es también relevante: las iniciativas de Ricardo Monreal, así como las presentadas recientemente por el gobierno, igualmente en materia electoral, no provienen de las exigencias de la oposición en aras de conseguir contiendas equitativas, ni mucho menos son producto del consenso de las fuerzas políticas representadas en los órganos legislativos, por lo que en esos términos tienen que ser leídas: como estrategias del grupo en el poder para mantenerse en el mismo, porque, sencillamente, en materia político-electoral no hay reforma desinteresada.

Las causales de nulidad electoral siempre han respondido, fundamentalmente, a dos factores. De un lado están las reglas del procedimiento de que se trate, en tanto las mismas generan las condiciones de aplicación y, con ello, vulnerabilidades y momentos de oportunidad. El otro son las irregularidades constatadas en la práctica, los vicios experimentados durante la postulación de candidaturas, las campañas proselitistas, en la instalación y funcionamiento de las mesas receptoras de la votación, así como en la celebración de los cómputos de los resultados.

Si se analiza el régimen de nulidades de los últimos cincuenta años, podrá constatarse que, con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPyPE1977), las causas de invalidez del sufragio eran sumamente genéricas y vinculadas a los distintos procedimientos de cómputo (arts. 212 a 214). Sería con el Código Federal Electoral (CFE, 1987), que se contemplarían, en sus numerales 336 y 337, los primeros catálogos incipientes de nulidades de votación y de elección, lo cual cobra sentido porque fue con ese régimen jurídico que vio la luz el primer órgano jurisdiccional en la materia, el Tribunal de lo Contencioso Electoral. Sobre esos catálogos se construirá en lo subsecuente, corrigiendo y adicionando en función de lo experimentado en los comicios. Así, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE, 1990) compendiará, en su artículo 287, tanto las causales de nulidad de votación recibida en casilla del código precedente, como las hipótesis de “violaciones sustanciales” contempladas en la LFOPyPE para la nulidad de las elecciones de diputaciones y senadurías, con lo cual se robusteció este aspecto, y se limitaron los casos de nulidad de elección a la no instalación de casillas o a la actualización de nulidades de votación en un determinado porcentaje de secciones en el distrito o entidad (además de la inelegibilidad de quienes integren la fórmula). Las causales de nulidad de votación se encuentran hermanadas, por decirlo de un modo, con el folclore mexicano de entonces: embarazo de urnas, operación tamal, ratón loco, carrusel, casillas zapato, etcétera.¹

La reforma al COFIPE de septiembre de 1993 marcaría la incorporación de la causal de nulidad genérica de elección (artículo 290.2), referida en ese momento solamente para los comicios de diputaciones y senadurías por el principio de mayoría relativa, que en cierto sentido vino a cubrir el hueco que motivó la desaparición de las causales de nulidad de elección por violencia generalizada en el distrito, y por la comisión de “violaciones sustanciales en la jornada electoral”, contempladas en el artículo 337, fracciones II, III y IV del CFE. Se le conoce como “genérica” porque precisamente opera con la lógica de no limitarla a supuestos específicos, como ocurría con sus antecedentes normativos, pues alude a la comisión generalizada de violaciones sustanciales en la jornada electoral, y que las mismas resulten determinantes para el resultado de la elección en el distrito o entidad de que se trate. La pertinencia de esta incorporación no tardaría en mostrarse: en las elecciones de 1994 la Sala Central del Tribunal Federal Electoral anuló la elección de diputaciones en el distrito 04 de Puebla, con la aplicación de este nuevo supuesto normativo (expediente SC-I-RIN-199/94).

Las causales de nulidad de elección del COFIPE reformado pasarían a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME, 1996), con sólo una modificación importante: el 20% exigido ya no sería de secciones, sino de casillas, con lo cual se hizo más asequible su actualización (en una sección suelen instalarse dos o más casillas).

Un buen ejemplo de que el desarrollo normativo en la materia electoral lo produce la experiencia y el conocimiento de casos concretos se aprecia con el surgimiento de la llamada “causal abstracta” de nulidad de elección, configurada por primera ocasión con motivo de la elección de gubernatura de Tabasco del año 2000 (expedientes SUP-JRC-489/200 y acumulado). En ese asunto, la Sala Superior del TEPJF sostuvo que los comicios, para ser válidos, necesitan ajustarse a ciertos principios fundamentales previstos constitucionalmente para garantizar la libertad del sufragio y la celebración de una elección libre y auténtica.² La causal de nulidad abstracta surgió y se desarrolló en el ámbito electoral local,³ puesto que en el federal, la misma construcción fue defendida por la propia Sala Superior pero con la aplicación de la “causal genérica”, ahora recogida en el artículo 78 de la LGSMIME (expedientes SUP-REC-009/2003 y acumulado, así como SUP-REC-034/2003). Como destaca Orozco Henríquez: “la eventual conculcación de los invocados principios constitucionales que rigen el proceso electoral equivaldría a la comisión de violaciones sustanciales”.⁴

El desarrollo jurisprudencial tendría respuesta en la reforma constitucional en materia electoral de noviembre 2007, en la que, a instancias del Partido Revolucionario Institucional, se incorporaría en el artículo 99, fracción II, segundo párrafo, esta restricción: las salas del TEPJF sólo podrían decretar nulidades electorales por las causas que expresamente se prevean en las leyes.⁵ Para Luna Ramos, la modificación supuso la “derogación tácita” de la “causa abstracta de nulidad” y, además, la posibilidad de declarar válidas elecciones en las que se trastoquen gravemente los principios constitucionales aplicables.⁶ Al resolver el expediente SUP-JRC-487/2007, la Sala Superior concluyó que la jurisprudencia relativa a la causa abstracta de nulidad dejaba de tener aplicación, con motivo de la reforma constitucional en cuestión.

Poco más de un año después, al conocer del SUP-JRC-165/2008, la Sala Superior ofrecería una relectura de la prohibición establecida en el artículo 99, a partir de la cual sostuvo que el enunciado constitucional no implicaba la imposibilidad de que las salas del TEPJF puedan determinar si una elección se ajustó o no a los principios constitucionales, en tanto que no sólo es garante de la legalidad sino igualmente de la constitucionalidad de actos y resoluciones en la materia. A esta relectura y construcción jurisprudencial se le conoce como “causa de invalidez por violación a principios constitucionales” (como se aprecia, “prima hermana” de la nulidad abstracta).⁷

La reforma electoral de febrero de 2014 mantuvo inalterado el mandato de decretar nulidades al amparo de las causas legalmente previstas e incorporó, en el artículo 41, base VI, de la Constitución, un nuevo supuesto: la ley debe establecer el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes cuando se exceda el gasto de campaña, se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, o bien, se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. Estos supuestos elevados al texto constitucional obedecen, nuevamente, a exigencias de la oposición —y a su aceptación por el partido en el gobierno—, con motivo de la experiencia del régimen emanado de la reforma de 2007 y de la elección presidencial de 2012, en la que se plantearon diversas causas o motivos para solicitar su invalidez, que a la postre fueron desestimadas: adquisición encubierta de tiempos en radio y televisión, gastos excesivos en propaganda electoral y publicidad, intervención de los gobiernos federal y locales, así como financiamiento encubierto por conducto de Banco Monex, S. A.

Es muy claro que la previsión de causas de nulidad de elección en la Constitución fue una reacción a las experiencias de los comicios realizados desde 2008 y de las desviaciones —reales o supuestas— advertidas con la aplicación de las reglas respectivas. Por cierto, es importante mencionar que esas causas aducidas como constitutivas de la invalidez, pese a tratarse de cuestiones no comprendidas en el artículo 77 Bis de la LGSMIME, fueron analizadas en el fondo por el TEPJF. Al efecto, a partir de la función constitucional que tiene encomendada, la Sala Superior entendió que podía válidamente declarar la invalidez o nulidad de la elección presidencial, por conculcación de determinados principios constitucionales o por la vulneración de ciertos valores fundamentales e indispensables para considerar una elección como libre, auténtica y democrática, siempre que se encuentren plenamente acreditadas irregularidades graves, generalizadas o sistemáticas y resulten determinantes para el resultado de la elección (SUP-JIN-359/2012). El criterio se ha reiterado en 2018 y 2024, al momento de emitir el dictamen de cómputo de la elección presidencial, de la declaración de validez y de presidenta/e electa/o.

Este repaso somero al desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial del régimen de nulidades electorales en México evidencia, como se anunció, que la concreción de supuestos de nulidad o invalidez en la Constitución y la ley responde a exigencias y necesidades corroboradas en la praxis, esto es, constatadas en la celebración de comicios precedentes, cuyas vivencias revelan la pertinencia y oportunidad de su adopción.

También el panorama presentado sirve para desmontar el argumento expuesto en la iniciativa de reforma constitucional del diputado Monreal Ávila, relativo a que existe una “laguna técnica” que dificulta al Tribunal Electoral “actuar con celeridad y contundencia”. Como se apuntó, la jurisprudencia electoral es clara en el sentido de que basta que se incumpla con las exigencias constitucionales para que la elección sea considerada un genuino producto democrático, para que opere tanto la causal genérica legalmente prevista, como la invalidez por violación a principios constitucionales. De hecho, así lo reconoce el propio diputado Monreal en su libro sobre nulidades electorales, cuando aborda las “causales genéricas de nulidad de elección”, ya que ambas garantizan que se satisfagan los principios constitucionales aplicables.⁸ Resulta paradójico, por decir lo menos, que afirme lo contrario en la iniciativa que suscribe y asuma una posición propia, en palabras de Jaime Cárdenas, del “paleopositivismo”.⁹

En definitiva, la iniciativa de reforma constitucional parte del error de considerar que para la actuación del Tribunal Electoral se requiere de disposiciones literales, cuando en realidad basta solamente de contar con competencias y facultades expresas, como efectivamente sucede.¹⁰ Con esa misma lógica operó la Corte Constitucional de Rumania, esto es, la decisión de invalidez que adoptó la hizo sin contar una causa de nulidad expresa y a partir de la atribución constitucional que le confiere el artículo 146, inciso e, de la Constitución rumana.¹¹ Si se aceptara la premisa de la que parten las iniciativas, deberían entonces también propugnarse por la especificación de toda causal de nulidad que pueda derivarse del articulado constitucional, como por ejemplo, acontece con la utilización de símbolos religiosos en la propaganda electoral.¹²

En abundancia de razones, la inutilidad de las iniciativas de reforma se muestra con el hecho de que la falta de disposición literal no ha impedido que se analicen los planteamientos que involucran la participación de personas extranjeras. Es cierto que la Constitución circunscribe los derechos de participación política a las personas que sean ciudadanas mexicanas, por lo que carece de cobertura jurídica que una persona no nacional pretenda desplegar el ejercicio de ese tipo de prerrogativas. También que el artículo 33 ordena que los extranjeros no pueden, bajo ninguna manera, inmiscuirse en los asuntos políticos del país. Precisamente por ese diseño constitucional, en la legislación electoral se contienen una serie de limitaciones y prohibiciones que involucran personas u organizaciones extranjeras (artículos 23.1, inciso h), 25.1, incisos i) y m), 37.1, inciso c) y 54.1, incisos d), e) y g), de la Ley General de Partidos Políticos).

De tal suerte, los planteamientos conducentes se han estudiado, sin dificultad alguna, con las disposiciones constitucionales y legales vigentes en su oportunidad. Por ejemplo, cuando se adujo que la estructura financiera paralela con la que operó la coalición Alianza por el Cambio, integrada por los partidos Acción Nacional (PAN) y Verde Ecologista de México en la elección federal del 2000, recibió recursos económicos por parte de personas extranjeras, la cuestión fue objeto del procedimiento de investigación, desahogándose la queja en materia de fiscalización. En la resolución del Instituto Federal Electoral, de 3 de octubre de 2003, el Consejo General concluyó que se recibieron casi dieciocho millones de pesos como recursos provenientes de personas que viven o trabajan en el extranjero e impuso la sanción que estimó pertinente.¹³

Llama la atención que, en inobservancia de una técnica legislativa básica, en la propuesta de desarrollo legislativo, se pretenda, articular irregularidades relacionadas con el financiamiento de las campañas electorales y de las candidaturas, dentro del catálogo de supuestos constitutivos de la causal de nulidad específica que se propone, cuando evidentemente se trata de cuestiones que forman parte de las reglas del financiamiento de partidos políticos y candidaturas, aspecto este que cuenta con su propia causal de nulidad en la Constitución desde la reforma de 2014. Como lo ilustra el caso recién señalado, el quebrantamiento de las reglas en materia de financiamiento se articulan desde esa particular perspectiva, y no otra.

Cuando se impugnó la validez de la elección presidencial de 2006, se adujo la “injerencia de extranjeros” como parte de los agravios hechos valer por la coalición Por el Bien de Todos, integrada por los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia. La Sala Superior estudió, en sus méritos, tales planteamientos, lo que supone considerarlos idóneos para acreditar una irregularidad que se propone con efectos invalidantes.

Por un lado, se alegó la participación de José María Aznar, expresidente del gobierno español, en un evento organizado por el PAN, en el cual manifestó su preferencia a favor del candidato panista y criticó la “demagogia” de otros. Los hechos fueron objeto de una queja durante la etapa preparatoria de la elección. En su resolución, la autoridad administrativa sólo tuvo por actualizada la infracción atinente a que el partido incumplió con su deber de rechazar cualquier apoyo propagandístico proveniente de personas extranjeras, e impuso una multa. Como la determinación no fue recurrida, el análisis de la Sala Superior partió de la irregularidad acreditada, en tanto quedó firme. En este sentido, la sala se limitó a ponderar el eventual efecto nocivo de las declaraciones de Aznar, concluyendo que la anomalía no era de importancia, en función del foro en el que se dio, las críticas y sanción de que fue objeto, sin que existieran elementos para suponer que se tradujo en una ventaja indebida, por el momento en el que tuvo verificativo y los sucesos subsecuentes, “atemperaron o disminuyeron sus […] efectos indebidos”.¹⁴

El segundo hecho consistió en la intervención de Antonio José Sola Reche como “consultor-extranjero” en la campaña del PAN, en contravención de la prohibición establecida en el artículo 33 constitucional. La Sala Superior desestimó el planteamiento sobre la base de la doctrina judicial que había construido en los años previos. De manera particular, la sala recordó que la prohibición del artículo 33 se refiere solamente a los actos vinculados, de cualquier forma, con las decisiones fundamentales que se asumen en ejercicio del poder supremo, que confiere la titularidad de la soberanía nacional, concernientes a la organización política del Estado, la integración de los poderes públicos, la estructura del Estado, la forma de gobierno, la formación de leyes, los procesos electorales (su organización, preparación, jornada electoral y calificación), cuya manifestación directa se concretiza en los derechos políticos, consignados en la Constitución, exclusivamente, a favor de los ciudadanos mexicanos.¹⁵ En el caso, se tenía acreditado que la persona señalada ingresó legalmente al país, con una calidad migratoria que le permitía realizar actividades lucrativas. Por tanto, se determinó que brindar asesoría o consultoría remunerada en un área de imagen y publicidad a partidos y candidaturas, incluso durante las campañas electorales, no implica inmiscuirse en los asuntos políticos del país.

Es muy relevante este criterio, porque partió de reconocer que la Constitución acoge el principio de igualdad entre las personas mexicanas y las extranjeras respecto a la titularidad, goce y disfrute de los derechos fundamentales que están reconocidos. Sobre esta base de igualdad, se acudió a lo que se identificó como “uno de los principios más importantes de la interpretación constitucional desarrollado especialmente en la teoría sobre los derechos humanos”,¹⁶ que consiste en que los derechos fundamentales deben ser interpretados y aplicados con los criterios que favorezcan más su optimización, es decir, lograr su mayor extensión y eficacia posible, mientras que la de los preceptos relativos a su restricción debe limitarse a los casos expresamente establecidos o derivados de la propia constitución, sin facilitar su extensión o ampliación, por analogía o mayoría de razón, sobre la base de que estos valores máximos pueden ser restringidos o limitados sólo por excepción, y que las restricciones deben fijarse clara e inequívocamente o resultar de la interpretación de principios y disposiciones de la propia ley superior o de la necesidad imprescindible de resolver un conflicto de principios o valores constitucionales, cuando ésta sea la única forma de conseguirlo.

Por estos motivos, cuando se ha alegado la participación de personas extranjeras en los asuntos políticos del país, la Sala Superior ha evitado una intelección genérica de la expresión, en el sentido de que la prohibición se refiere a cualquier asunto calificado como político, aunque no tenga relación con el ejercicio de los derechos políticos como expresiones de soberanía.

En esta línea se encuentra igualmente el asunto de Laura Bozzo, que fue denunciada porque, en su carácter de conductora televisiva, realizó comentarios críticos en contra de un funcionario público vinculado con un partido político, a quien se le atribuía su participación en un hecho delictivo (la desaparición de jóvenes en Ayotzinapa, Guerrero). La autoridad administrativa declaró infundada la denuncia y la Sala Superior confirmó el criterio, dado que se trataba de cuestiones que se habían recogido ampliamente por los medios de comunicación y relacionadas con la actuación pública del funcionariado de gobierno, por lo que debía privilegiarse la libertad de expresión y el derecho a la información, en tanto en una sociedad democrática, los servidores públicos y los temas de interés general son susceptibles de una mayor crítica y escrutinio.

La comparación de las iniciativas de reforma presentadas por el diputado Monreal, con el detalle que ha caracterizado el desarrollo interpretativo del papel y límites de las personas extranjeras en la vida democrática del país, detona las preocupaciones de sus efectos, en caso de aprobarse.

La función primordial del Derecho es resolver problemas, mediante la adopción de criterios conforme a los cuales habrán de resolverse los conflictos que surjan al seno de la sociedad. Si la ley que sirve de base para la construcción del Derecho no contribuye a semejante finalidad, sino que, por el contrario, sirve de combustible para el diferendo, no sólo atenta contra su razón de ser, sino que erosiona la confianza en la ley como instrumento de pacificación del conflicto, y, por ende, dificulta la generación y consolidación de una cultura de la legalidad.

Las iniciativas en comento únicamente alimentarán el conflicto durante los procesos electorales, es decir, en momentos de alta volatilidad política y social, en demérito de la legitimidad de quienes resulten finalmente electos. Se encuentran confeccionadas de tal forma, que en lugar de ofrecer con cierta claridad, los supuestos de hecho en los cuales cobraría aplicación la causal específica de nulidad de elección propuesta, los destinatarios de la norma, entre ellas las autoridades encargadas de su aplicación, no estarán en condiciones de contar con lecturas plausibles sobre el significado o significados en las distintas normas susceptibles de ser construidas con las disposiciones constitucionales que se encuentran en contacto. Con esto se genera incertidumbre, la cual es incompatible no únicamente con el principio de certeza que debe caracterizar la función pública estatal de organizar las elecciones, sino con la idea de Estado de Derecho en sí misma.

En suma, la disposición constitucional que se propone añadir no es accesible a la ciudadanía, inteligible, clara ni previsible, como cabe esperar en un régimen constitucional que se precie de serlo.¹⁷ Esta situación es particularmente grave porque, además, se presenta en una materia de marcado interés público, en tanto se trata de reglas que definen la validez del sufragio y, por tanto, de la regularidad de los procedimientos que permiten la recreación del fenómeno democrático. Se trata de una cuestión transversal del ordenamiento, porque no está en juego únicamente el voto de la ciudadanía, sino las precondiciones para el ejercicio del resto de prerrogativas ciudadanas.

El enunciado que se propone añadir a la Constitución dispondría que la ley debe establecer un sistema de nulidades por violaciones graves, dolosas y determinantes cuando, en lo que interesa, exista intervención de individuos, organizaciones o gobiernos extranjeros, con la intención de influir en las preferencias o resultados electorales.

Lo primero que llama la atención es que la redacción empleada no ayuda a dar sentido unívoco al ámbito de la realidad al cual la disposición se estaría refiriendo. Se habla de “intervención”, que emplea un verbo distinto del utilizado tradicionalmente por el artículo 33 constitucional, que, como se mencionó, prohíbe a los extranjeros inmiscuirse en los asuntos políticos del país. ¿Tendrían significados similares ambas expresiones o el uso de una distinta para el nuevo enunciado debe hacer suponer al intérprete que la intención es referir un conjunto de conductas distintas? ¿O se refiere al tipo de intervenciones indicado en el artículo 40, segundo párrafo, de la misma Constitución? En un sentido estricto, la causal de nulidad no podría incorporar ámbitos de la realidad distintos a los que se encuentran contemplados en la Constitución y que se refieren a la actuación de personas extranjeras en cuestiones que únicamente atañen a la ciudadanía mexicana. Empero, debemos dejar apuntado el empleo de verbos distintos, como probable señal de la intención de variar contenidos normativos.

El siguiente elemento por destacar radica en la diversidad de agentes identificados como probables sujetos activos de la conducta ilícita, en tanto habla de individuos, organizaciones o gobiernos. Cabe imaginar que el tipo de actos considerado en la disposición es aquel celebrado en el país —y así parece quedar claro por alguna de las disposiciones secundarias propuestas en la segunda iniciativa—, motivo por el cual, parece innecesario contemplar a un gobierno extranjero como sujeto activo de la intervención. ¿O sí se tendrá en mente esa posibilidad y, por lo tanto, podría pensarse en la configuración de una irregularidad invalidante mediante conductas desplegadas allende nuestras fronteras, aun cuando —porque es evidentemente posible— tales conductas se encuentren amparadas y resulten legales y válidas por el orden jurídico que regula tales actuaciones?

Esta lectura podría encontrar apoyo si se relaciona la disposición con el segundo párrafo del artículo 40 constitucional, apenas añadido mediante decreto de reformas publicado el 1º de abril de 2025. Dicho párrafo establece que el “pueblo de México, en ninguna circunstancia, aceptará intervenciones, intromisiones o cualquier otro acto desde el extranjero, que sea lesivo de su integridad, independencia y soberanía, tales como golpes de Estado, injerencias en elecciones o la violación del territorio mexicano, sea esta por tierra, agua, mar o espacio aéreo”. El problema con este entendimiento radica en que se mezcla la materia electoral con aspectos evidentemente desvinculados de la misma. En ese error incurre la iniciativa de reforma legal, que incorpora al corpus de la causal de nulidad el contenido del artículo 40, en el párrafo indicado, por lo que parece más bien un desarrollo legislativo de ese dispositivo constitucional, y no del 41, base VI, tercer párrafo.

También merece la pena observar que el acento de la causal específica de nulidad que se propone añadir se encuentra en la “intención” de los actos que configuren la infracción, de influir en las preferencias o los resultados electorales. ¿Habrá acaso manera de que se acredite de manera objetiva y material esa “intención”, como lo exige el cuarto párrafo del dispositivo constitucional mencionado? Aun suponiendo que sea posible y pacífica la configuración de semejante intención, también se encuentra la problemática de demostrar, si es posible en una relación de causa efecto, que su influencia en las preferencias o resultados electorales ha resultado determinante, cuando la diferencia entre primer y segundo lugares sea superior al cinco por ciento. Un apuntamiento menor: la redacción empleada en la iniciativa es deficiente porque dice que la influencia debe darse en “las preferencias o resultados electorales”, esto es, como si se tratara de supuestos alternativos, cuando manifiestamente no puede ser así, en tanto es claro que no puede estarse refiriendo más que a los resultados de la elección. O, acaso, ¿es posible un escenario en el que la influencia se presente en las preferencias, pero no en los resultados. Si así fuera, la irregularidad no podría ser calificada como trascendente y no habría base para declarar nulidad alguna.

El desarrollo secundario de las disposiciones constitucionales tiene, entre otros propósitos, hacer a éstas operativas y eficaces, mediante la instrumentación, por ejemplo, de los órganos que tengan a su cargo velar por su respeto y cumplimiento, así como de los procedimientos que administren y concilien los distintos bienes e intereses en juego. No es el caso de la iniciativa de reforma legal, que complementa la propuesta de modificación constitucional.

Como se indicó recientemente, se propone modificar el 78 Bis de la LGSMIME, para complementar la nueva nulidad específica, mediante la incorporación de lo previsto en el artículo 40, párrafo 2, de la Constitución. La cuestión es que el único aspecto claramente electoral contemplado en ese dispositivo constitucional es la “injerencia en las elecciones”, y no, así, en genérico, las “intervenciones, intromisiones o cualquier otro acto desde el extranjero”. Si la Constitución —en caso de aprobarse en sus términos la iniciativa— no se encuentra planteada en esos términos, parece que podrían existir motivos para plantear su inconformidad con la Carta Magna. En este orden de ideas, es impropio que se pretenda encauzar como ilícitos electorales invalidantes a la “vulneración de territorio nacional por tierra, agua, mar o espacio aéreo”, más propios del Derecho internacional público.

Por si no fuera suficiente, la propuesta de artículo 78 Ter, párrafo 1, dificulta la identificación de las acciones concretas que actualizarían la causal, al prever que se considerarán violaciones graves a los principios constitucionales rectores de la función electoral, aquellas conductas provenientes del extranjero que impliquen intervención, intromisión, financiamiento, presión, manipulación o coacción, que tenga por objeto influir indebidamente en la organización, desarrollo o resultados de los procesos electorales federales o locales. Ya se ha comentado que es indebido que se incorporen aspectos propios del financiamiento, debido a que se trata de una causal propia e independiente, que supone la participación de determinadas instancias de la autoridad electoral (Unidad Técnica de Fiscalización y Comisión de Fiscalización), mediante procedimientos específicos, que requieren tener la visión completa de los recursos recibidos y empleados para alcanzar conclusiones robustas sobre su incidencia en los resultados.

La propuesta de artículo 78 Ter, párrafo 3, se encuentra en el mismo tono, cuando lista los actos considerados lesivos para la integridad, independencia y soberanía de la Nación “en materia electoral”. La iniciativa es explícita en que el listado es meramente enunciativo, puesto que, en un inicio, anuncia que los supuestos son “entre otros” y el listado se cierra con un cajón de sastre: “cualquier otra conducta que, conforme a la valoración jurisdiccional correspondiente comprometa la soberanía nacional o afecte la autenticidad y libertad del sufragio”. Se abdica, pues, al deber de delimitar, de forma razonable, los motivos invalidantes de una elección si alguna persona, agente u organización de origen extranjero se encuentra medianamente involucrada. Se apuesta por la creatividad de la Sala Superior del Tribunal Electoral para corregir y reorientar quejas y planteamientos, lo que supone márgenes demasiado abiertos de operación, en detrimento de la certeza y seguridad jurídicas, como también ya se indicó.

Es, por decir lo menos, curioso que la iniciativa de reforma legal proponga incorporar, como irregularidades invalidantes, a la “propaganda, difusión sistemática de desinformación o manipulación digital”, pero ligándolas solamente a la intervención de personas, organizaciones o agentes extranjeros, cuando es ampliamente conocido que se trata de acciones desplegadas igualmente por actores internos¹⁸ e, incluso, vinculados al gobierno. El fenómeno de las comunicaciones digitales y cómo con ellas se han facilitado e incrementado las estrategias para la construcción interesada de narrativas debe afrontarse en su integridad.

Por último, una muestra más de cómo están deficientemente trabajadas, en los transitorios de la iniciativa de reforma legal, se propone habilitar al Instituto Nacional Electoral, a los organismos públicos locales electorales y al TEPJF para que emitan “en el ámbito de sus respectivas competencias, los lineamientos, criterios y protocolos necesarios para la investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos relacionados con las causales de nulidad previstas en el presente Decreto”. Aquí de plano la iniciativa desconoce que las irregularidades electorales se investigan y, en su caso, sancionan mediante el empleo de distintos procedimientos, todos ellos previstos en la Constitución y en la ley. Del mismo modo, las causales de nulidad se hacen valer y estudian a través de los medios impugnativos que resulten procedentes, no mediante lineamientos ni protocolos. De nueva cuenta, el diputado autor de la iniciativa no leyó la parte de su libro relativa a los procedimientos sancionadores electorales.

Marco Antonio Zavala Arredondo

Abogado experto en derecho electoral y constitucional. Integrante de la Línea de Investigación sobre Derecho e Inteligencia Artificial (LIDIA) del IIJ-UNAM.

1. De hecho, por cuanto hace a las causales de nulidad de votación recibida en casilla, los supuestos vigentes actualmente se encontraban ya previstos en el COFIPE y sus reformas, salvo la causal genérica de votación, incorporada con el inciso k) del artículo 75.1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
2. Es prolijo el listado de elementos a satisfacer para que una elección se considere democrática. Véase la enunciación que realiza Orozco Henríquez, José de Jesús, Justicia electoral y garantismo jurídico, México, Porrúa, 2006, pp. 227 y siguiente.
3. Astudillo señala los años 2000-2004 como el “periodo de edificación de las premisas de la causal abstracta”. Astudillo, César, Estudios electorales, Ciudad de México, Tirant lo Blanch, 2019, p. 465.
4. Orozco Henríquez, José de Jesús, ob. cit., p. 229.
5. Cuando la LGSMIME se adecuó en 2008, se adicionó un artículo 77 Bis, para contemplar las causas de nulidad de la elección presidencial. Básicamente se siguieron los supuestos de los artículos 76 y 77 (elecciones de diputaciones y senadurías), aunque el porcentaje de casillas no instaladas o con votación anulada se fijó en el 25%, esto es, 5 puntos más.
6. Luna Ramos, José Alejandro, “Nulidades en materia electoral” en Córdova Vianello, Lorenzo y Salazar, Pedro (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2008, p. 508.
7. Véase: Astudillo, César, ob. cit., pp. 488 y siguientes.
8. Monreal Ávila, Ricardo, Nulidades y procedimientos sancionadores en materia electoral, México, Porrúa, 2021, pp. 73-80.
9. Cárdenas Gracia, Jaime Fernando, La nulidad de la elección presidencial, México, Centro de Derechos Civiles y Políticos, Tirant lo Blanch, 2018, p.63.
10. Como se dice en esta sentencia: “Por otra parte debe tenerse en cuenta, que lo “expreso” no implica lo literal. Expreso es lo explícito, es decir, lo dicho y no solamente lo insinuado o dado por sabido”. SUP-JRC-30/2001, de 13 de julio.
11. Que contempla como atribución de la corte la de velar por el respeto del procedimiento para elegir al Presidente de Rumania y confirmar los resultados del sufragio.
12. Orozco Henríquez, José de Jesús, ob. cit., p. 228.
13. Córdova, Lorenzo y Murayama, Ciro, Elecciones, dinero y corrupción. Pemexgate y Amigos de Fox, México, Ediciones Cal y Arena, 2006, p. 208.
14. Dictamen 2006 relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Declaración de validez y de Presidente Electo, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2008, p. 444.
15. El criterio se adoptó al resolverse el SUP-RAP-36/2004, en el que se definió que la presentación de quejas electorales por parte de una persona extranjera no implica la intervención en alguna decisión fundamental de los mexicanos, porque sólo se trata de la comunicación a la autoridad competente de hechos que puedan constituir delitos o faltas, para que se proceda, en su caso, a su investigación y sanción.
16. Estos lineamientos interpretativos serían recogidos en el artículo 1º constitucional en la reforma de 2011 en materia de derechos humanos (universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad).
17. En este sentido, Bingham, Tom, The Rule of Law, London, Penguin Books, 2010, pp. 37 y siguientes.
18. Espinoza, Armando y Piña-García, Carlos, “Propaganda and Manipulation in Mexico: A Programmed, Coordinated and Manipulative “Pink” Campaign”, en Journalism and Media, núm. 4, pp. 578–598 (https://doi.org/10.3390/journalmedia4020037).