A raíz de la polémica generada en torno a la orden de aprehensión girada en contra del gobernador del estado de Tamaulipas, Francisco Cabeza de Vaca, por parte de un juez de control federal, se desató un debate en torno al fuero o inmunidad procesal de este gobernador. Algunos juristas se han expresado en el sentido de que tal inmunidad aún subsiste, lo cual es técnicamente correcto. Ahora, el debate continúa con el planteamiento por parte del presidente de la República y algunos Senadores, sobre la posibilidad de ejercitar la facultad exclusiva para determinar la desaparición de poderes, tal como se comentó recientemente en conferencia de prensa.1
Ilustración: Belén García Monroy
El origen de esta facultad se remonta a la restauración del Senado de la República en 1874. La restauración del Senado se atribuye históricamente al presidente Benito Juárez. El 14 de agosto de 1867, Juárez convocó a elecciones para elegir a los poderes federales, pidiendo a los ciudadanos que en el acto de votar manifestarán su voluntad para que el próximo Congreso de la Unión pudiera reformar y adicionar la Constitución sin necesidad de observar los requisitos establecidos en la misma y para que el nuevo poder legislativo de la federación fuera depositado en dos cámaras.2 Sin embargo, lo correcto es atribuir la restauración del Senado al presidente Sebastián Lerdo de Tejada, a través de su iniciativa de reformas de 13 de diciembre de 1867.
Esta iniciativa fue dictaminada por la comisión de puntos constitucionales, integrada por los diputados Ezequiel Montes, Rafael Dondé y Joaquín M. Alcalde.3 La propuesta original de la facultad para resolver cuestiones políticas entre los poderes de una entidad federativa se presentó en la sesión del 23 de octubre de 1873, cuando se puso a discusión la fracción quinta del capítulo B del dictamen que elaboró la comisión de puntos constitucionales. En dicha propuesta se incluían no sólo las cuestiones políticas que surgieran entre los poderes de un estado, sino también aquéllas que ocurriesen entre diferentes estados.
Así, la comisión sostuvo que la intervención del Senado para decidir las cuestiones del régimen interior de las entidades federativas, se limitaría a los casos en los que se involucrara el interés federal. A su juicio, esto sucedía en dos casos: primero, cuando desapareciera el orden constitucional en los estados y, segundo, cuando los poderes de un estado recurrieran al Senado para que éste decidiera las cuestiones surgidas entre los mismos o cuando se hubiera perturbado la paz pública.
Como ejemplo del primer caso se refirió aquellos estados donde los representantes de los poderes públicos se hubieran sublevado en contra de la federación. En este supuesto, primero era necesario que el ejecutivo federal restableciera la paz y, después, que el Senado reorganizara al estado, para lo cual era necesario que tuviera la facultad para dictar las disposiciones necesarias para restablecer el orden constitucional. En el segundo caso, sólo se hizo énfasis en no dejar a los poderes que resolvieran sus diferencias en el terreno de las armas.
La intervención del Senado con motivo de la desaparición de poderes se propuso para reorganizar a las entidades federativas que no podían estar constituidos por sí mismos. Se consideró que en estos casos no se vulneraría la soberanía, porque el pacto federal exigía a las entidades federativas estar constituidas y contar con un régimen interior representativo, republicano y popular. Por lo tanto, si en un estado desaparecían los poderes constitucionales, entonces la federación que representa a los estados unificados, tendría facultad de exigir el cumplimiento de la Constitución federal.
En suma, los legisladores que se opusieron a incorporar estas facultades manifestaron temor de que el Senado se coludiera con el poder ejecutivo federal para quitar y poner gobernadores. Por lo mismo, la comisión a cargo de la redacción tuvo que aclarar que esta facultad estaba diseñada para “recomponer” el régimen interior de los estados, no para descomponerlo o desarticularlo de forma arbitraria; es decir, para garantizar que los órganos en los que se deposita el ejercicio del poder público no quedaran acéfalos. Así, estas facultades quedaron plasmadas en el artículo 72, inciso B, fracciones V y VI, de la Constitución federal,4 que luego se reprodujeron en las fracciones V y VI del artículo 76 de la Constitución vigente de 1917.
Este entendimiento subsistió en casos sobre la legitimidad de las elecciones de los poderes políticos y en los que el Senado fungía como un árbitro, cuya intervención se justificaba en la medida que no había instituciones especializadas en organizar las elecciones, mucho menos que dirimieran las impugnaciones o las calificaran.5 En consecuencia, con la creación de organismos administrativos y jurisdiccionales especializados en esta materia, tanto en el ámbito federal como local, esta facultad dejo de tener sentido, inclusive, el actual sistema de mecanismos de protección constitucional reconoce otras vías para resolver los diferendos sobre las atribuciones y competencias de los órganos originarios del estado, como lo sería la controversia constitucional.6
De acuerdo con González Oropeza,7 la figura de la desaparición de poderes ha sido solicitada en más de sesenta ocasiones durante el siglo XX –inaugurándola el estado de Campeche en 1917. Así, esta herramienta ha tenido más una connotación de presión o chantaje político y se ha tergiversado el fin para el cual fue diseñada: el mantenimiento de un orden constitucional republicano compuesto de estados libres y soberanos en su régimen interior pero unidos en un pacto federal.
De igual manera, la ley reglamentaria de la materia data del año 1978 y sólo contempla cinco hipótesis para la actualización de la desaparición de poderes, a saber: a) quebrantamiento de los principios del régimen federal, b) abandono del ejercicio de las funciones, c) imposibilidad para ejercer funciones con motivo de situaciones o conflictos causados o generados, d) prórroga en el cargo después de fenecido el mandato popular y e) cuando se promueva o adopte una forma de gobierno distinta a los principios de los artículos 40 y 115 de la Constitución federal.8
Respecto de los mecanismos de control constitucional, la interpretación de la Suprema Corte ha sido considerar la improcedencia del juicio de amparo, en contra de una determinación sobre la desaparición de poderes por tratarse de cuestiones políticas.9 Sin pasar por alto la tesis históricas que dieron origen a esta figura, hoy en día se puede sostener que éstas se encontrarían superadas en razón de que la vía adecuada y efectiva para estos conflictos entre poderes de un estado y entre entidades federativas se encontraría en la controversia constitucional, la cual ya también se redimensionado bajo una perspectiva de derechos humanos por la reciente reforma de 11 de marzo de 2021.10
Ahora bien, desde la perspectiva del derecho internacional vale apuntar que el uso o abuso de mecanismos fuera de los contextos o finalidades constitucionales para las que fueron diseñados, podrían enmarcarse dentro de lo que la doctrina convencional interamericana ha denominado como desviación de poder.
La desviación de poder se verifica cuando se utilizan disposiciones jurídicas como un velo de supuesta legalidad para encubrir la verdadera finalidad de la medida.11 En el caso, no podría justificarse la desaparición de poderes de una entidad federativa sin menoscabar principios relativos al federalismo, la forma de gobierno republicana o inclusive los derechos políticos de los ciudadanos que han elegido a sus autoridades y cuyo mandato se vería trastocado, por una indebida actuación por parte de los poderes federales.
Toda actividad de un Estado (actos, normas u omisiones) goza de una presunción formal de legalidad, pero cuando los mecanismos legales o constitucionales se tergiversan para la consecución de otras finalidades distintas a la protección del orden jurídico, entonces debemos preguntarnos si se está ante un escenario de una desviación de poder. En este sentido, y de manera puntual, la desviación de poder se entiende como el accionar de atribuciones de autoridades que, revestidas de un velo de aparente legalidad, se encuentran tanto fuera de las hipótesis permisibles, como de las finalidades constitucionales para “recomponer” el régimen interior de los estados, por lo que un ejercicio arbitrario de la misma podría aparejar a su vez una crisis constitucional. En este contexto, no podrían considerarse convencionales las atribuciones de autoridades que tienen por finalidad la tergiversación de principios constitucionales y la vulneración de derechos de los ciudadanos o de terceros, actualizando con ello el supuesto de la figura de la desviación de poder.
Para concluir nuestras preocupaciones jurídicas, debemos precisar que no nos oponemos al combate íntegro y legítimo de la corrupción o de actos ilegales. Pero éstos, además de realizarse a través de los causes jurídicos adecuados, deben concurrir parámetros objetivos, imparciales y técnicos. En los casi 150 años que tiene de vigencia, la figura de la desaparición de poderes no puede ni debe leerse en clave de persecución o vendetta política, pues sus fines originales consistieron en principios de la mayor relevancia como el federalismo, la forma republicana de gobierno, así como los derechos políticos de los ciudadanos. De tal manera que, más allá de nuestras fronteras, los actos u omisiones que deriven de una eventual desviación de poder en el marco actuaciones arbitrarias, también puedan ser objeto de análisis y condena en los respectivos foros internacionales. En consecuencia, apelamos a la responsabilidad de cada parte para interpretar y aplicar las herramientas constitucionales.
Miguel Ángel Antemate Mendoza. Defensor de derechos humanos; premio nacional de ensayo político 2005, ganador de la medalla al mérito Universitario Alfonso Caso por la UNAM
Agustín Alonso Carrillo Salgado. Maestro de derecho constitucional en la Universidad Anáhuac México
1 Conferencia del Presidente de la República del 20 de mayo de 2021, minuto 2:15:28.
2 Tena Ramírez, F. Leyes fundamentales de México 1808-1998, 21.ª ed., Porrúa, México, 1998, pp. 682-684.
3 Cfr. Piza, A. Historia Parlamentaria de la Cámara de Senadores, Imprenta del Gobierno Federal, México, 1882, tomo I, p. 5
4 “Artículo 72.-El Congreso tiene facultad:
(…)
B.- Son facultades exclusivas del Senado:
(…)
V.- Declarar, cuando hayan desaparecido los Poderes constitucionales Legislativo y Ejecutivo de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Ejecutivo federal con aprobación del Senado, y en sus recesos con la de la Comisión Permanente. Dicho funcionario no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere.
Vl.- Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los Poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución general de la República y a la del Estado”.
5 Salgado Ledesma, E.; y Carillo Agustín, A. Cuestión Política y Controversia. Origen y Evolución de la Defensa de la Constitución, Porrúa, México, 2015, pp. 103-136.
6 Cossío Díaz, J. R. La Controversia Constitucional, Porrúa, México, 2005, pp. 119-134.
7 González Oropeza, M. La Intervención Federal en la Desaparición de Poderes, segunda edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1987, pp. 155-233.
8 “ARTICULO 2o.- Se configura la desaparición de los poderes de un Estado únicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales:
I.- Quebrantaren los principios del régimen federal.
II.- Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor.
III.- Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.
IV.- Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el período para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares”.
9 Entre otras: “Tesis: 284202, Tomo XVII, página 1533, de rubro: ‘PODERES LOCALES, DESAPARICION DE LOS.’, Tesis: 335009, Tomo XLVI, página 3782, de rubro: ‘PODERES, AMPARO CONTRA LA DECLARACION DE DESAPARICION DE.’, Tesis: 334222, Tomo XLVIII, página 891, de rubro: ‘PODERES DE LOS ESTADOS, DESAPARICION DE.’ y Tesis: 327535, Tomo LXX, página 472, de rubro: ‘DESAPARICION DE PODERES DE LOS ESTADOS, CONSECUENCIAS DE LA.’ ”
10 “Artículo 105.- (…) I.- De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
(…)
En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.”
11 Corte IDH. Caso San Miguel Sosa y otras Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de febrero de 2018. Serie C No. 348, párrafo 221.