En 2023 un ambicioso estudio publicado en Science estimó que “los cárteles de la droga” empleaban a entre 160,000 y 185,000 personas en México, con el Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG) y el Cártel de Sinaloa (CS) empleando a un 20% y 10% de este universo, respectivamente. El estudio fue cuestionado por diversos motivos, pero sirve para tentar a la imaginación1: ¿Qué alcance tendrá la orden ejecutiva emitida en el primer día de su mandato por el presidente Trump, denominada “Designar a los Cárteles y otras Organizaciones como Organizaciones Terroristas Extranjeras y Terroristas Globales bajo Designación Especial”? (OE-CO).2
Este breve texto busca, a manera de tumbaburros, abordar el tema desde dos perspectivas:
- Legal: Analizo qué rol juega el mecanismo de designación en cuanto a la legislación antiterrorista de EE. UU. y otra legislación relacionada (como de uso de la fuerza) y ofrezco algunas notas sobre la dimensión internacional de la designación.
- Operativa: Examino las posibles implicaciones de la medida, considerando la relación México-EE. UU. y el funcionamiento de estas organizaciones, que combinan violencia, extorsión, captura del poder público (particularmente a nivel estatal y municipal) y vínculos con diversas realidades en ambos países.
A manera de advertencia:
Este análisis se basa en la información disponible hasta el momento, la cual puede cambiar rápidamente dada la volatilidad de la situación. Además, reconozco que, debido a la brevedad de este texto, no es posible abordar todas las aristas, como las implicaciones para la cooperación internacional entre México y EE. UU, guiada por un entramado legal complejo y de diversas dimensiones regulatorias (como tratados, leyes, reglamentos y acuerdos de cooperación) o un entendimiento más poroso de lo que es “la frontera México-EE.UU” en donde vale la pena remitirse al gran trabajo de expertas y expertos en ambos lados del río. Por último, este texto no entra en debates sobre la idoneidad -¿los cárteles cumplen con la definición de organizaciones terroristas?- ni sobre la conveniencia -¿es adecuado tratarlos bajo este marco?-.3
Contexto
1. La designación no debe caer por sorpresa. El presidente Trump mencionó a organizaciones criminales con asiento o vínculos en México desde su primera campaña presidencial en 2015, barajó esta posibilidad también en noviembre 2019 tras el ataque armado que sufrió la comunidad mormona mexicoamericana de los LeBarón en La Mora, Sonora4 –quienes, de hecho, demandaron con éxito por daños al Cártel de Juárez bajo legislación antiterrorista de EUA en Dakota del Norte–5 y “la destrucción de los cárteles de la droga” fue una de las propuestas emblemáticas de su plataforma de campaña.
De hecho, legisladores del partido republicano habían presentado consistentemente iniciativas de designación de los cárteles desde hace varios años. Lo interesante, quizá, es cuestionar cómo una idea que antes era vista como radical fue obteniendo consenso en el partido republicano.
2. Conflación de temas: esto es parte de algo más grande. La designación es una acción que debe ser leída como pieza en un rompecabezas de política pública. Es un error leerle de manera aislada. Primero, dentro de un todo que es la evocación de una idea usada con cierta laxidad, pero de manera efectiva. La llamada “invasión desde el sur” cuyo epicentro es la frontera México-EE.UU.6 Entremezcla cuestiones de migración, comercio y seguridad (MCS): el fenómeno migratorio, en el cual se atribuye un rol extorsivo a las organizaciones criminales en el paso México-EE.UU. y en el que se considera a las personas migrantes en situación irregular como personas criminales; así como el fenómeno del alto consumo de fentanilo (que es considerado el principal “ataque terrorista” de los cárteles al valerse de la comercialización de una sustancia que “envenena” a la población en EE.UU y causó 70,000 muertes en 2022).7 El T-MEC, como un afectador de la economía de EUA, principalmente de la clase trabajadora (a quienes además los migrantes amenazan con quitar sus empleos y población expuesta al consumo fentanilo) también juega un rol.
Segundo, la designación es parte de “desplegar la guerra contra los cárteles”. Para la administración entrante, ésta pasa por infligir daño máximo contra sus liderazgos, infraestructuras y operaciones haciendo uso de, entre otros, fuerzas especiales, guerra cibernética o acciones encubiertas, bajo la lectura de que los cárteles controlan, mediante una campaña de terror y fuerza, todo el tráfico ilegal en la frontera México-EE.UU. y funcionan como entidades cuasi gubernamentales en porciones del territorio mexicano.
Una valoración legal rápida
3. ¿Qué hace la OE-CO? La OE-CO invoca, principalmente, dos mecanismos: la lista de Foreign Terrorist Organizations (FTO) en la Immigration and Nationality Act (IMA)8 y la designación especial de terroristas globales (Specially Designated Global Terrorists - SDGT) sustentada en la Orden Ejecutiva 13224 de 2001 (OE-13224), la cual fue emitida, a su vez, con base en la International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). Además, prevé acciones preparatorias para la invocación de la Alien Enemies Act (AEA) de 1798.
Cabe precisar que la OE-CO, en sentido estricto, no está realizando las designaciones, sino que establece un proceso para que autoridades competentes (Secretario de Estado, por un lado, y el Fiscal General y el Secretario de Seguridad Interior) detonen ciertas competencias, que emanan del régimen nacional de combate al terrorismo, en el plazo de 14 días.
(i) Designación bajo Foreign Terrorist Organizations. Esta lista fue creada en el contexto de la ‘Antiterrorism and Effective Death Penalty Act’ (AEDP) adoptada en 1996 tras los ataques terroristas “domésticos” al World Trade Center en Nueva York (1993) y en Oklahoma (1995).9 La designación detona consecuencias, principalmente, en ramas migratoria, financiera y penal. La designación de una Foreign Terrorist Organizations persigue tres objetivos: (a) criminalizar el apoyo a organizaciones terroristas, (b) regular la migración y excluir del territorio a miembros de dichas organizaciones, y (c) limitar su capacidad de movilizar fondos en el sistema financiero de EE.UU.
Con la prohibición de brindar soporte material o recursos a las organizaciones designadas, la designación convierte en delito ciertos puntos de contacto con estas organizaciones, en la medida en que puedan interpretarse como asistencia material o provisión de recursos hacia ellas. En la parte financiera, obliga a las instituciones financieras que tengan conocimiento de tener posesión o control de fondos de Foreign Terrorist Organizations a retener esa posesión y reportarlo al Tesoro. La designación de una organización como Foreign Terrorist Organization es facultad del Secretario de Estado con posibilidad de objeción por el Congreso.10
La lista contempla actualmente 68 organizaciones o entidades extranjeras, incluyendo a organizaciones latinoamericanas como la Segunda Marquetalia (disidencia de las FARC tras la firma del Acuerdo de Paz de 2016 en Colombia) y Sendero Luminoso en Perú. No aplica a individuos.
(ii) Designación bajo la Orden Ejecutiva 13224. Ésta fue emitida tras el 11-S, declarando el terrorismo una emergencia nacional inusual y extraordinaria al amenazar la seguridad nacional, la política exterior y la economía de EUA. La OE 13224 tiene un proceso menos riguroso que el de FTO y recae en el Secretario de Estado o el Secretario de Tesoro, y permite (a) la designación de individuos y entidades, domésticas o extranjeras, para el bloqueo de sus activos, así como (b) bloquear la remisión de fondos a esos bienes o a las personas designadas. También puede ser controvertida por la vía administrativa o judicial.
La lista Specially Designated Global Terrorists del Departamento de Estado, contempla actualmente 404 registros de individuos o entidades.
Esta regulación usa una definición distinta de terrorismo, más amplia, que la de Immigration and Nationality Act.
Visualización 1. Diferencias entre designaciones (creada por Chat GPT – Open AI, con base en “inputs” proporcionados por el autor)
- Dentro del plazo de 14 días el Secretario de Estado presentará su recomendación para las designacions bajo Foreign Terrorist Organizations o SDGT, siguiendo los procedimientos estatutarios o ejecutivos ya descritos. La orden no se limita a cárteles (mexicanos) sino cubre organizaciones como al Tren de Aragua (con origen en Venezuela) y la MS-13 (con origen en EE.UU. y El Salvador)
- El Fiscal General y el Secretario de Seguridad Interior deben realizar acciones preparatorias en caso de que la administración invoque la Alien Enemies Act (AEA) de 1798. Esta puede activarse en tiempos de guerra declarada (requiere autorización del Congreso) o cuando un gobierno extranjero amenaza con una invasión (no requiere autorización). La ley permite la remoción extraordinaria de nacionales "invasores" o "de la nación beligerante" sin pasar por los procesos ordinarios. Ha sido invocada solo tres veces (1812, I y II Guerra Mundial). Fue base legal para el internamiento de japoneses en la II Guerra Mundial (Korematsu v. US, 1944).11
La nueva administración planea invocarla para remover de manera sumaria a miembros de pandillas o cárteles.
Con mayor o menor intensidad según el caso, muchas de estas acciones y sus derivaciones podrán estar condicionadas por mecanismos de control, incluyendo de tipo judicial y constitucional. Del otro lado, aunque la base para extender la AEA al contexto de la frontera México-EE.UU permanece en debate, la administración puede hacer valer que estas decisiones no están sujetas a control judicial con base en la llamada “political question doctrine” (Baker v. Carr, 1962).
4. ¿Constituye la OE-CO una autorización para uso de la fuerza?
No, en sentido estricto. Una declaración de guerra para autorización de uso de la fuerza (en territorio extranjero) debe ser, en principio, sancionada por el Congreso de EE.UU. Sin embargo, hay, al menos, tres avenidas que podrían operar fuera de la autorización, de forma unilateral: (i) invocar la Insurrecction Act de 1807 para desplegar fuerzas militares dentro de EE.UU (cuya valoración ya se prevé en la orden ejecutiva que ha declarado la emergencia nacional en la frontera), (ii) bajo la doctrina de “not amounting to war” que permite operaciones restringidas en temporalidad y alcance si es que avanzan un interés nacional. El tema de uso de la fuerza contra cárteles se discutió en el Congreso en 2023.12 Ha sido la doctrina invocada para realizar ataques aéreos en Siria (2018) y Libia (2011).13 En principio, no justifica acciones prolongadas. Una (iii) tercera vía sería la interpretación de que el flujo agregado de fentanilo materializa un “ataque” que, por ende, justificaría una acción de defensa propia.
Si se considerada al derecho internacional, vale recordar que el régimen que emanó de la posguerra prohibió los actos unilaterales de uso de la fuerza. Ésta, salvo en ciertos casos como de legítima defensa y las llamadas acciones Capítulo VII, está subordinada a la autorización del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. A propósito de esta coyuntura, México presentó recientemente su posición jurídica sobre la interpretación del artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas en relación con la legítima defensa, la cual puede revisarse aquí.
5. Algunas reflexiones operativas
La designación presenta(rá) un punto diferencial clave: ocurrirá en terreno compartido; países que comparten la frontera más grande del mundo y, como ha señalado Josiah Heyman, en una zona que es un espacio en sí; una zona de transición e interacción que incluye sus propios procesos económicos, políticos y sociales; en donde se desafían y negocian reglas del juego estatales y del mercado 14 De suyo, esto plantea reflexiones. Avanzo cuatro (con las que han jugado también especialistas en estos días): (1) ¿Cómo serán tratadas las compañías armadoras de EE.UU (demandadas por el gobierno mexicano) por el flujo de armas que llega a estas organizaciones criminales? (2) ¿En donde se dibujarán las líneas sobre lo que es “un cártel” bajo la necesidad de delimitar los contornos de estas entidades, lo cual tiene implicaciones prácticas en cómo se relacionan estos grupos con otros grupos armados o violentos tanto en México como en EE.UU involucrados en la cadena de distribución? (3) ¿Qué pasará con ciudadanos que adquieren sustancias de estos grupos o sus intermediarios? ¿Se les considerará apoyadores materiales?(4) ¿Cómo impactará las solicitudes de asilo el provenir de territorios dominados por grupos terroristas o pagar a un grupo criminal para “el paso”?15
La designación bien puede interpretarse como “teatro político” según algunas lecturas, un movimiento para establecer el tablero de los próximos cuatro años. Otros argumentan que no introduce mecanismos nuevos y se limita a recurrir a herramientas ya previstas en el régimen de combate a la delincuencia organizada, como las designaciones Kingpin. Tal vez. Pero cuando una acción inclina aún más la pendiente hacia la normalización de lo extraordinario, siempre será necesario alzar una ceja y recordar que las reglas del juego deben seguir teniendo algún peso, especialmente frente a la criminalidad del siglo XXI.
Jorge Peniche. Maestro en Derecho por la Universidad de Nueva York. Asociado para México del Centro G37, parte del Guernica Group. El Programa México del Centro, en su línea de trabajo “Borderlands” monitorea de cerca la situación y las dinámicas en la frontera México-EUA con la intención de que no se pierda una cuestión toral de vista: las fronteras no deben ser tratadas como espacios ajenos a la rendición de cuentas.
Declaración ética: parte de esta revisión se potenció con la asistencia de una herramienta de inteligencia artificial (ChatGPT, OpenAI) para estructurar ideas y revisar contenido, por ejemplo, como el número de designaciones.
1 Comparto algunas de estas críticas. A pesar de que se trata de una apuesta innovadora para iluminar algo sobre lo que se sabe poco, cuantitativa sin duda, llaman mi atención dos cuestiones: (i) la agregación de distintos empleadores (cárteles) para comparar sus números contra empresas específicas y terminar concluyendo que “los cárteles” son el quinto empleador del país. Quizá hubiera sido más justo comparar peras con peras (empresas o entidades entre ellas: un cartel contra una empresa) y manzanas contra manzanas (sectores contra sectores: el sector de la construcción contra el sector de la criminalidad organizada). (ii) El estudio ignora dinámicas, más bien fluidas, de la configuración de la criminalidad organizada en el país. Es difícil establecer líneas claras que dividan entre los llamados cárteles y otras agrupaciones que guardan relaciones de cooperación, asociación o subordinación con ellas.
2 Presidential Actions. Executive Order. Designating Cartels and Other Organizations as Foreign Terrorist Organizations and Specially Designated Global Terrorists. 20 de enero de 2025. Disponible en: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/ (consultado el 20 de enero de 2025).
3 La discusión lleva muchos años. Para algunas referencias: Longmire, S. y Longmire J. (2008) Redefining Terrorism: Why Mexican Drug Trafficking is More tan Just Organized Crime. Dondé, J (2015). Delicuencia organizada y terrorismo en México en Terrorismo y Derecho penal por Ambos, K. Ezequiel, M. y Steiner, C. Para una lectura crítica sobre el empleo del término cárteles para designar a organizaciones criminales, particularmente en tráfico de sustancias ilícitas ver: “El cártel de Guadalajara nunca existió” Pérez Ricart, C. (2021) en Noria Research.
4 En ese momento, Trump señaló que había completado el proceso para la designación. También que EE.UU estaba listo para intervenir en México si fuera necesario (“un ejército contra un ejército de carteles”) aunque reconoció haber pausado la designación para priorizar la cooperación binacional. En 2022, Mark Esper, quien fungió como secretario de Defensa bajo Trump entre 2019 y 2020, señaló en sus memorias que Trump le había consultado por qué no podían lanzar misiles contra los cárteles mexicanos y sus laboratorios de fentanilo en territorio de México, en una especie de “bombardeo silencioso”.
5 Tres mujeres y seis menores de edad fueron asesinados con sevicia por el grupo de “La Línea” el 4 de noviembre de 2019 mientras transitaban por el poblado de La Mora en Bavispe, Sonora, al confundirlos con defectores del Cártel de Sinaloa. Pertenecían a la comunidad mormona de los Le Barón, . Miembros de Le Barón marcharon con Javier Sicilia en la Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad en 2011, tras el asesinato de Benjamín LeBarón. En el fallo, el tribunal consideró que La Línea habían tenido por objeto intimidar a la población civil e influenciar la política del gobierno mediante la intimidación y coerción. Ordenó 4 billones de dólares en daños a las familias, más allá de que La Línea no se presentó al juicio.
6 Este vehículo narrativo se ha materializado en el “Make America Safe Again” que entremezcla temas para asegurar la frontera, eliminar santuarios criminales y el proceso de designación de cárteles. Esto se ha materializado en una orden ejecutiva que declara que la situación en la frontera sur de EE.UU califica como una invasión, más allá de que esta declaratoria pueda enfrentar procesos para controvertir la declaración. OE “Guaranteeing the States Protection against Invasion.”
7 Casi 70,000 personas murieron en 2022 por abuso de fentanilo manufacturado ilícitamente. Es la principal causa de muerte en la población de entre 18 y 45 años en EUA. (Center for Disease Control and Prevention)
8 § 219 de la INA
9 La AEDP incorpora otras cuestiones al sistema legal de EE.UU, como la incorporación de excepciones a la cuestión de la inmunidad soberana extranjera, en materia de Estados terroristas, y provisiones para la asistencia y compensación a víctimas de terrorismo.
10 El procedimiento incluye notificar al Congreso siete días antes, presentar los hallazgos y publicar la designación si no hay objeciones. La designación entra en vigor al publicarse y puede ser impugnada judicialmente en un plazo de treinta días. Puede cesar por decisión del Secretario de Estado, el Congreso o una orden judicial.
11 Ver: Yon Ebright, K. (2024). The Brennan Center – The Alien Enemies Act, Explained. https://www.brennancenter.org/our-work/research-reports/alien-enemies-act-explained
12 Lawfare. Using Force Against Mexican Drug Cartels: Domestic and International Law Issues (2023). Deeks, A y Waxman, M. https://www.lawfaremedia.org/article/using-force-against-mexican-drug-cartels-domestic-and-international-law-issues
13 Lawfare. OLC’s Meaningless “National Interests” Test for the Legality of Presidential uses of Force. (2018) Goldsmith, J. y Bradley, C. (2018) https://www.lawfaremedia.org/article/olcs-meaningless-national-interests-test-legality-presidential-uses-force
14 Heyman, J., (1994) “The Mexico-United States Border in Anthropology: A Critique and Reformulation”, Journal of Political Ecology 1(1), 43-66.
15 Ver reflexiones de Benjamin T. Smith en X: https://x.com/benjamintsmith7/status/1881719116379402472?s=61 o de personas que han hecho parte de la DEA y han estado involucradas en operaciones antinarcóticos y las medidas de las que permiten echar mano: The Independent: Donald Trump warned over plan o designate drug cartels as terrorists. https://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/drug-cartel-terrorist-designation-act-b2683365.html